Николай Васильевич, какие положения закона о Кабинете министров противоречат, на ваш взгляд, Конституции?
— Прежде всего, хочу отметить, что закон определяет процедуру и основания для внесения Президентом в парламент представления о назначении премьер-министра. Он обязывает главу государства в течение 15-дневного срока внести такое представление вне зависимости от того, были ли соблюдены требования, касающиеся образования, судимости, возрастного ценза кандидата. Закон и Конституция устанавливают перечень требований к премьеру и министрам, которые учитываются при назначении на должность. Если они не соблюдены, то Президент вообще лишается возможности вносить такое представление — он должен его вернуть, сославшись, к примеру, на тот факт, что претендент на кресло премьера не имеет высшего образования или слишком молод, чтобы занимать данный пост. Тем не менее в принятом законе о Кабмине подчеркивается: если президент не вносит кандидатуру премьер-министра, то это делает коалиция. Другими словами, коалиция может внести любую кандидатуру и проголосовать за любого кандидата. Даже если формальные требования к нему не были соблюдены.
Нельзя также не заметить того, что в статье 21 закона, где речь идет о задачах Кабмина, подчеркивается: правительство обеспечивает внешнеполитическую деятельность Украины. Однако в Конституции четко указывается, что КМ лишь обеспечивает осуществление внешнеполитического курса. Это разные вещи. Из текста Конституции также не вытекает и право премьера вносить представление на увольнение министров обороны и иностранных дел. Согласно духу Основного Закона, оно закреплено за президентом, который и должен инициировать их отставку. Кстати, глава государства является Верховным Главнокомандующим.
На мой взгляд, конституционно-правовая конструкция власти должна быть политически согласованной с точки зрения ответственности всех субъектов власти. Дело же не в том, кто кому нравится или не нравится. Главное — как полномочия координируются с ответственностью.
А какие нормы кабминовского закона являются дискуссионными?
— В Конституции прямо не предусмотрено право Кабинета министров отменять акты местных госадминистраций, хотя в законе о КМ данное положение есть. С моей точки зрения, это правильно. Однако надо учитывать, что издаваемые местными госадминистрациями акты могут касаться вопросов, относящихся к компетенции Президента (если речь идет, к примеру, о защите прав и свобод граждан) или «пересекаться» с правительственными полномочиями. Вероятно, в этом случае и глава государства, и глава правительства имеют право отменять постановления, затрагивающие их сферу ответственности. Не знаю, будет ли данная проблема затронута в конституционном представлении президента, но основания для этого есть.
Одновременно с кабминовским проектом был принят в первом чтении закон об оппозиции. Не получится ли так, что после окончательного одобрения данного акта единственной легитимной оппозицией станет БЮТ?
— Рискну предположить, что содержание закона об оппозиции после его доработки и подготовки ко второму чтению будет радикально изменено. Дело даже не в том, что он предусматривает предоставление оппозиции должностей в ВР, Счетной палате, НБУ, Нацсовете по телевидению, права на содоклады по всем важнейшим вопросам государственной деятельности. После голосования я еще раз внимательно прочитал этот проект и убедился в том, что правящая коалиция никогда в таком виде за него не проголосует. Боюсь, что Юлию Владимировну ждет разочарование… «Наша Украина» обращала внимание на то, что принципы формирования и организации оппозиционной деятельности основаны на принципе механического большинства. Другими словами, наибольшая по численности оппозиционная фракция получает, по сути, монополию представлять всю оппозицию. Мы же больше заинтересованы в создании координационных механизмов управления и представления интересов оппозиции.
Как вы оцениваете закон об императивном мандате для депутатов местных советов, который «выбила» для себя Юлия Тимошенко? Сможет ли с его помощью БЮТ «переиграть» судьбу своих депутатов, ушедших в разные фракции?
— Прежде всего, хочу обратить ваше внимание на то, что изменения внесены в законы, касающиеся депутатов местных советов и Верховного Совета Крыма. Никакого отношения к депутатам Верховной Рады он не имеет и иметь не может, поскольку особенности правового режима деятельности парламентариев определены Конституцией.
Что же касается наиболее существенных положений данного закона, то он предоставляет партиям право лишать депутатов местных советов, избранных по их спискам, мандатов. Основания для принятия подобного решения самые широкие. Таким образом, партии, которые удачно провели избирательную кампанию на местном уровне, получают реальные рычаги влияния на состав своего депутатского корпуса. Интересы БЮТ здесь очевидны — они получили значимое представительство в регионах, однако с момента выборов значительная часть представителей блока Тимошенко на местах по разным мотивам перешли в другие фракции. Таким образом, реальное влияние со стороны БЮТ на деятельность советов было утеряно или размыто. Поэтому мотивация принятия данного закона вполне понятна. Он отражает политические интересы фракции Тимошенко. Однако я не готов сегодня утверждать, что Президент подпишет этот закон. В том числе и потому, что он устанавливает требования к депутатам уже после их избрания. То есть закону придается, по сути, обратная сила. Согласно разъяснению Конституционного суда, это недопустимо. Особенно, когда речь идет об ущемлении прав и свобод граждан, в частности, права избирать и быть избранным. Поэтому я не исключаю того факта, что упомянутый закон не будет подписан Президентом.
Почему императивный мандат применяется в полной мере только к депутатам местных советов? А Верховная Рада, выходит, какая-то особенная?
— Постановка подобного вопроса уместна, но хочу отметить следующее: Верховная Рада является единым и единственным законодательным институтом власти. Иными словами, это политический орган. Законодательная работа — функция, которая в системе разделения властей имеет чисто политическую природу. Уровень задач, характер и объем полномочий, роль в осуществлении публичной власти у депутатов ВР и местных советов совершенно разные. Поэтому принцип единообразного подхода в этом случае неприменим.
Поскольку была реализована пропорциональная система выборов в местные советы, то логично, что ответственность за деятельность депутатов, избранных в тот или иной орган местного самоуправления, несет определенная политическая партия. И стремление сил, прошедших в ВР, обеспечить проведение единой политики своей партии по всей стране и сохранить таким образом электоральные симпатии является логичным. Однако сегодня мы являемся свидетелями не только политической конкуренции между партиями в парламенте, что нормально, но и конкуренции между органами государственной власти. А это уже совершенно неприемлемо. При этом правящие элиты пытаются преодолеть отсутствие политического консенсуса, политической культуры и умения искать компромиссы исключительно с помощью правовых средств.
Ну и что в этом плохого?
— С моей точки зрения, такая политика обречена на провал. Хотя, на первый взгляд, кажется, что достаточно изменить правовую норму, и проблема сразу будет решена. Но дело в том, что характер нынешних проблем не чисто правовой, а политико-правовой. Поэтому, например, законом о Кабинете министров нельзя подменить или существенно дополнить конституционную политико-правовую конструкцию. Решения, принятые ВР 12 января, свидетельствуют об отсутствии у нас совершенной конституционной модели функционирования всех институтов власти. Нельзя только в праве искать способ решения политических проблем. Используемые средства должны быть адекватны природе самого явления. А в сфере деятельности институтов власти возникают не только правовые проблемы. Законы о Кабмине, об оппозиции являются следствием политической конкуренции. Это очень плохое состояние для законотворческой деятельности, поскольку возможна ситуация, когда нынешние их сторонники после президентских выборов будут заинтересованы в противоположном. Хотелось бы посмотреть, какую тогда позицию займет Партия регионов по отношению к принятому закону о КМ? На всех законах, принимаемых в пылу конкурентной борьбы за полномочия, остается «отпечаток» конкуренции. Поэтому не случайно, что проблемы, которые активно дискутировались в последнее время — контрассигнация, внесение Президентом кандидатуры премьер-министра, увольнение министра иностранных дел, — получили гипертрофированное, и не всегда удачное, отражение в законе о Кабинете министров Украины. Одновременно другие, не менее важные вопросы, не получили своего правового решения.
Например?
— В кабминовском законе совершенно не раскрыт характер взаимодействий между правительством и Совбезом. Раз существует такой конституционный орган, как СНБО, то нельзя определять характер отношений с ним Кабмина в статье, где речь идет о вспомогательных и консультативных органах, созданных при Президенте. Да, возможно, необходима дискуссия по поводу структуры СНБО, организации его деятельности. Но поскольку Совбез не имеет своей системы исполнительных органов, то его решения должны обеспечиваться Кабмином. Поэтому стоило бы в законе более четко указать, что решения Совета нацбезопасности, принятые в рамках его компетенции, обеспечиваются правительством. Можно назвать и другие положения закона о КМ, вызывающие сомнения. В частности, статья, где речь идет о контрассигнации правительством актов президента, содержит аж 11 пунктов! Однако, как свидетельствует европейская практика, применение данного института опирается на практику политических согласований решений главы государства с премьер-министром, а при необходимости — с конкретными министрами. Отсутствие политической культуры, политических традиций у нас пытаются заменить правовым позитивизмом. Полагают, что право является универсальным средством решения проблем. Но с его помощью нельзя найти ответ на вопросы, которые должны решаться с помощью других инструментов, прежде всего — политических.
Представители антикризисной коалиции разработали проект закона, существенно сужающий полномочия СНБО. Судя по вашим словам, и в этом случае речь идет о попытке решить политическую проблему с помощью правовых средств?
— Действительно, в Верховной Раде зарегистрировали законопроект, предусматривающий придание несколько иного статуса Совбезу. Это будет не постоянно действующая структура со своим секретариатом и аппаратом, а орган, который «появляется» в момент собрания членов Совбеза для решения тех или иных вопросов. Другими словами, вместо того, чтобы усовершенствовать этот институт, предпринимается попытка его ликвидировать. Я понимаю естественное желание любой парламентской коалиции получить в свои руки все рычаги влияния на ситуацию в стране. Однако нынешняя конституционная конструкция не дает ей возможности это сделать. Поэтому антикризисники ощущают определенный дефицит инструментов влияния. Зоны данного дискомфорта известны: Президент имеет право останавливать акты правительства с одновременным обращением в КС, ветировать законы, издавать акты и указы в рамках своих полномочий, которые правительство должно выполнять, инициировать вопрос об ответственности КМ. Даже при отсутствии в ВР пропрезидентского большинства сама процедура отставки не является приятной для правительства. Президент также принимает участие в формировании Кабмина, внося на утверждение кандидатуры двух министров, наконец, назначает глав администраций. Поэтому природа нынешнего властного конфликта заключается в том, что у нас не реализована классическая модель парламентского правления. И любому, кто придет к руководству страной, необходимо понимать: в Украине действует именно такая конституционная модель взаимоотношений между правительством и президентом. Я бы поддержал инициативу Виктора Ющенко, Александра Мороза и Виктора Януковича о создании конституционной комиссии — чтобы попробовать сделать более совершенными те разделы Основного Закона, которые определяют форму государственного правления.
Как известно, Ющенко способен воспринимать аргументы, и нынешний достаточно либеральный политический режим существует благодаря ему как Президенту. Он не воспользовался тем объемом полномочий образца 1999 года, которые были у него в руках почти два года.
Способен ли Президент пойти на более радикальные действия, чем просто отказ подписывать законы о КМ и императивном мандате? Не нанесет ли он коалиции ответный удар в виде инициативы о роспуске парламента под любым предлогом?
— Задача Секретариата Президента заключается в том, чтобы предложить Ющенко широкий арсенал средств влияния на ситуацию. Вполне вероятно, что в этом арсенале будут все возможные варианты развития событий, в том числе и тот, о котором вы упомянули. Но я уверен, что глава государства понимает — его статус должен обеспечивать стабильность развития страны. И он будет действовать только конституционными способами. Поэтому, даже если Виктор Ющенко не подпишет закон о КМ, это сделает спикер. Когда же документ приобретет силу закона, то Президент получит право обжаловать его в Конституционном суде. С момента принятия решения КС данный закон будет действовать в редакции, исключающей спорные положения. Это самый ожидаемый сценарий развития событий.
Политическая конкуренция привела к централизации власти. В итоге мы вынуждены признать, что применение пропорциональной избирательной системы привело к целому ряду негативных последствий. Не является ли актуальным вопрос о возвращении к смешанной, мажоритарно-пропорциональной системе выборов?
— Я считаю, что система пропорциональных выборов в том виде, в каком она была применена в Украине, должна быть изменена. Больше ее использовать нельзя. Те, кто баллотируется в парламент, в местные советы, должны представлять определенную политическую силу. Однако они не должны становиться депутатами по закрытым спискам. Европейский опыт свидетельствует о том, что роль партии в избирательном процессе (особенно, если речь идет о представительстве в органах местного самоуправления) сводится к выдвижению своих кандидатов в округах. А дальше они уже ведут соревнование по мажоритарному принципу. Нынешняя избирательная система очень жесткая. Тем не менее другого способа сломать прежнюю избирательную конструкцию не было. Теперь, когда мы либерализировали систему государственного управления, можно перейти к более демократической избирательной системе.
Такой вопрос: если парламент примет комплекс законов — о президенте, основах внешней и внутренней политики, СНБО, Секретариате Президента, возможна ли реализация модели, предполагающей чисто парламентскую форму правления?
— Когда с помощью законов выхолащивается или придается иное толкование конституционным нормам — это не нормальное явление. Конституция должна быть четкой и понятной для того, чтобы организовывать систему взаимодействия государственных институтов власти. А с другой стороны — легка в применении. Тем не менее, если предположить, что глава государства и большинство в ВР представляют одну политическую платформу, вероятно, можно ожидать, что такие законы могут вступить в силу. Однако мы обязаны понимать, что должны существовать и оппозиция, которая следит за действиями парламентского большинства, и Конституционный суд, не допускающий «вторжения» законов в поле Конституции. С моей точки зрения, закон о президенте не нужен, поскольку полномочия главы государства определяются исключительно Конституцией. Я не разделяю позиции премьера, предлагающего принять специальный закон о президенте, раз уж принят закон о Кабинете министров. У этих институтов разный статус: если в Основном Законе сказано, что порядок организации деятельности КМ регулируется Конституцией и законами, то в отношении главы государства — его полномочия определяются только Конституцией. Кроме того, учитывая уровень конкуренции с премьером и наличие в Верховной Раде антипрезидентского большинства, было бы кощунством предположить, что Виктор Ющенко поддержит инициативы, связанные с изменением формы правления. Тем не менее замечу, что, кроме Президента и Верховной Рады, чьи полномочия также определены в Конституции, деятельность всех остальных органов должна быть урегулирована законодательно. Хотя Конституция и является актом прямого действия, однако она не в состоянии заменить собой весь массив нормативных актов, необходимых для ее корректной реализации.
Беседовали
Ирина Гаврилова,
Дмитрий Заборин,
Владимир Скачко,
Александр Юрчук