Полномочия Совета национальной безопасности и обороны (СНБО) вместе с правами и обязанностями секретаря за последние два года неоднократно были предметом правовой перетасовки. Сначала Виктор Ющенко увеличил полномочия секретаря «под Порошенко», потом ослабил их «под Кинаха», теперь вроде бы опять хочет упрочить позиции Гайдука, но не знает, как это сделать в условиях конституционной реформы. Чтобы облегчить ему муки выбора, депутаты от регионов подали проект закона, которым предложили вообще ликвидировать секретаря СНБО как класс…
Вместе с тем стоит задуматься над ролью Совета в политических координатах и сравнить его с российским аналогом.
Чтобы говорить о полномочиях СНБО, нужно вспомнить историю появления данного органа в Украине. Во время президентства Леонида Кравчука это был малозаметный в системе власти рекомендационный совет, созданный по инициативе «генерал-демократа», первого министра обороны независимой Украины Константина Морозова, проигравшего парламентские выборы в клинче с главой Союза адвокатов Виктором Медведчуком (на столичном округе №1 они набрали одинаковое количество голосов). Морозову совет безопасности нужен был для собственного трудоустройства. Будучи не политиком, а военным, он мыслил слишком топорно для того, чтобы сделать из СНБО реальный механизм политических интриг. Его «сменщик» КГБист-преподаватель Валерий Картавцев еще меньше хотел, чтобы на СНБО обращали внимание. Как истинный боец невидимого фронта, он появлялся и исчезал в своем кабинете незаметно даже для секретаря. А дискуссиям с политиками предпочитал написание научно-популярных трудов.
В результате реальным штабом по принятию решений, а также дополнительным инструментом реализации полномочий президента СНБО стал уже при Леониде Кучме. С самого начала Кучма начал подбирать должности под людей. А не людей под должности. И закон «О Совете национальной безопасности и обороны Украины», и соответствующая норма в Конституции были писаны под фигуру близкого друга (на тот момент) и многолетнего соратника Леонида Даниловича Владимира Горбулина.
На посту секретаря Совбеза Горбулин проявил таланты умелого политического игрока и в какой-то мере интригана. Этому, естественно, способствовала его дружба с президентом и значительное влияние на него. Собственно, борьба за влияние на Кучму и была в начале 90-х годов смыслом политических интриг в стане обширного пропрезидентского окружения. Горбулин не только интриговал против Дмитрия Табачника и Павла Лазаренко, но и придумывал схемы ослабления влияния спикера Верховной Рады Александра Мороза – основного конкурента Леонида Кучмы за симпатии электората.
Правда, после вторых президентских выборов реальное влияние СНБО значительно снизилось в связи с отставкой Горбулина и назначением Евгения Марчука, который хоть и воевал с вице-премьером Юлией Тимошенко, а также пыжился, наслаждаясь собственным величием, но в политических раскладах был менее влиятельной фигурой, чем Горбулин.
Став президентом, Виктор Ющенко пошел по стопам своего предшественника и попытался подогнать должность по человеку, как опытный портной – костюм. Таким человеком был Петр Порошенко, влияние которого на Виктора Ющенко в 2004-2005 гг. можно сравнить с весом Горбулина после первой победы Леонида Кучмы в 1994-ом.
Известно, что Петр Порошенко не соглашался занять должность секретаря СНБО, пока ему не дадут дополнительных полномочий. Вакансия в СНБО сохранялась до начала 2005 года, что усиливало интригу вокруг этой должности. Уступив пожеланиям Петра Алексеевича, Виктор Ющенко 8 февраля 2005 года подписал указ № 208 «О некоторых вопросах организации деятельности Совета национальной безопасности и обороны Украины». В этом указе он предоставил право секретарю СНБО принимать участие в заседаниях Кабинета Министров, вносить кандидатуры на должности в правоохранительных органах, Вооруженных силах и других военизированных формированиях, назначения которых проводит президент, предлагать президенту кандидатуры судей, членов Высшего совета юстиции и Высшей квалификационной комиссии судей, которых назначает президент; согласовывать кандидатуры руководителей правоохранительных органов Крыма, Киева и Севастополя; согласовывать проекты актов президента о присвоении высших военных, специальных званий и классных чинов.
Таким образом в начале 2005 года все кадровые вопросы в силовых ведомствах и судах были сосредоточены в руках секретаря СНБО. Как говорят юристы, он получил высочайший уровень контроля за неопределенно широкой сферой общественных отношений, и активно пользовался своими возможностями. Такие полномочия Порошенко получил не только благодаря своему влиянию, но и с точки зрения политической целесообразности: уравновесить его с БЮТовцем Александром Турчиновым, возглавлявшем СБУ, и социалистом Юрием Луценко, раскручивавшим себя в ореоле брэнда МВД.
Однако после сентябрьского политического кризиса 2005 года (отставки правительства Тимошенко вместе с Порошенко) и назначения на СНБО Анатолия Кинаха, часть полномочий секретаря была урезана. Указом от 22 сентября 2005 года № 1318 «О внесении изменений в указ президента Украины от 8 февраля 2005 года № 2005» Ющенко передал от секретаря СНБО в секретариат президента полномочия подавать президенту кандидатуры на должности судей, членов Высшего совета юстиции и членов Высшей квалификационной комиссии судей Украины. А также функции согласования проектов указов президента о присвоении высших военных и специальных званий и классных чинов.
14 октября 2005 года президент издал еще один указ №1446/2005. Этим указом он уменьшил предельную численность аппарата СНБО с 281 до 241 человека. По новой концепции секретарь совета информирует президента и членов СНБО о ходе выполнения решений, а также по поручению президента – о состоянии реформирования и развития Вооруженных Сил, других военных формирований, их боеготовности, осуществлении правоохранительными органами профилактики и борьбы с преступностью. Координирует работу временных межведомственных комиссий, рабочих и консультативных органов Совета. По представлению президента он представляет позицию СНБО в Верховной Раде, в отношениях с исполнительной и местной властью, партиями и общественными организациями, средствами массовой информации и международными организациями. Может вносить в органы исполнительной власти обязательные для рассмотрения предложения и рекомендации по национальной безопасности и обороне, улучшению координации между этими органами в этой сфере.
На самом деле назвать серьезными полномочия должностного лица, предложения которого обязательны для рассмотрения, а не для исполнения, трудно. Однако давно замечено, что значение должности зависит от того, кто ее занимает, и с приходом Виталия Гайдука Совет безопасности начал набирать силу, пользуясь своими полномочиями «вызывать на ковер» министров, губернаторов и даже премьера. Естественно, Виктору Януковичу это не нравилось. В конце прошлого года возник скандал, когда Янукович и Мороз досрочно покинули заседание СНБО из-за рассмотрения вопроса о состоянии в жилищно-коммунальном хозяйстве. В качестве объяснения инцидента окружение премьера сообщило, что совет нацбезопасности рассматривает абсолютно несвойственные ему вопросы. Жилкоммунхоз – это компетенция Кабмина.
Тогда же депутат от регионов Михаил Чечетов предупредил, что если СНБО будет заниматься, по его мнению, несвойственным для него вопросами, фракция «будет вынуждена внести соответствующие изменения в закон про СНБО с тем, чтобы он не мешал Кабинету министров проводить политику, направленную на повышение социальных стандартов жизни людей».
Сказано – сделано. 11 января в Верховной Раде зарегистрирован законопроект «О внесении изменений в закон Украины «О Совете национальной безопасности и обороны Украины», которым предлагается упразднить должность секретаря СНБО. Его авторами являются члены фракции Партии регионов Владислав Забарский и Юрий Мирошниченко. С одной стороны этот документ стал ответом на президентский вариант закона «О Кабинете Министров Украины», где в ст.30 определялось, что Кабинет министров Украины в сфере национальной безопасности и обороны подконтролен СНБО, который координирует деятельность органов исполнительной власти в этой сфере. С другой – фактором давления на Виталия Гайдука, дабы сбавить его активность.
Если подробно, то законопроектом, в частности, предлагается внести изменение в статью 5 закона об СНБО в части возложения в случае досрочного прекращения полномочий президента обязанностей главы Совета национальной безопасности и обороны Украины на период до избрания и вступления на пост нового президента Украины на председателя Верховной Рады. Кроме того, предлагается дополнить закон нормой о том, что указы президента о введении в действие решений Совета нацбезопасности и обороны, скрепляются подписью премьера и профильного министра (т.е. распространить на эту сферу контрассигнацию). Упразднить должность секретаря СНБО оказалось проще простого – достаточно лишь выкинуть из закона ст. 7, 13, 14 и 15. В таком случае выполнять функции секретаря в свободное от основной работы время будет президент. Над остальным поработает аппарат СНБО.
Понятно, что законопроект в случае его принятия будет немедленно ветирован президентом. Но при некоторой своей абсурдности с точки зрения общепринятых механизмов политических игр, он заставляет задуматься о том, что такое СНБО сейчас и чем этот орган отличается, скажем, от российского аналога.
Специалисты на этот вопрос ответили нам так. Если СНБОУ рассматривает вопросы типа «сохранения и развития трудовых ресурсов в Украине», собираясь от случая к случаю на «посиделки», дабы потрепать нервы оппонентам главы государства, то российский совет безопасности заседает каждую неделю и обсуждает ключевые вопросы, связанные с обороной и безопасностью страны. Т.е. в России он призван вырабатывать общую линию в сфере безопасности государства. Не случайно к его полномочиям относится подготовка ежегодного доклада президента России об обеспечении безопасности, разработка разных доктрин (в том числе – Концепции внешней политики Российской Федерации, Военной
доктрины Российской Федерации, Доктрины информационной безопасности Российской Федерации, Основ политики Российской Федерации в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2010 года и дальнейшую перспективу и т.д.).
Как сделать, чтобы СНБО в Украине вырабатывал предложения по основным вопросам, связанным с национальной безопасностью и обороной, лично я не знаю. Тут дело традиции, а не правовых норм (в Конституции и законе все необходимые полномочия выписаны). Знающие люди говорят, что для превращения нашего Совбеза в российский нужно единство властей или хотя бы согласие всех высших должностных лиц следовать в едином стратегическом русле, которое намечалось бы совместно на заседаниях СНБО. Прока предпосылок к такой идиллии не намечается…