Ни для кого не секрет, что реформы на местном уровне дают положительный результат быстрее, чем глобальные и долговременные централизованные перемены. И речь идет практически обо всех сферах жизни отдельного, конкретно взятого города. Как ни крути, но местное самоуправление – в идеале! – лучше знает о тех проблемах и недостатках свого ареала обитания, которые требуют немедленного вмешательства и финансовой подпитки. Поэтому указы из центра, отданные по принципу «Высоко сижу, далеко гляжу», иногда просто не имеют практического смысла.
Однако каждый из нас также знает, что городские финансовые ресурсы довольно ограничены, а недостаток средств непосредственно влияет на уровень жизни. Проект «Реформа городских бюджетов Украины» не добавляет средства в бюджеты, но призван помочь городам решить первоочередные проблемы, исходя из имеющихся финансов. 6 июня сего года в Киеве официальные представители 55 городов Украины и Проект USAID (Агентство США по международному развитию) «Реформа городских бюджетов в Украине» в торжественной обстановке подписали Соглашение о сотрудничестве. Это уже второй этап реализации Проекта, и он означает, что 55 городов Украины, отобранные на конкурсной основе, на протяжении 2006-2008 годов будут вводить в практику программно-целевой метод распределения бюджета, который призван улучшить методологию планирования и прогнозирования финансовых трат.
О самом Проекте: финансируемый USAID, он ставит своей целью «повысить эффективность, прозрачность и подотчетность гражданам городских бюджетов Украины». Причем реализовать это планируется всего за три года. Партнерами в этом выступают Министерство финансов Украины и Ассоциация городов и обществ Украины. Основная составляющая Проекта, на которую и делается главная ставка в процессе усовершенствования финансовой политики городских властей, – это внедрение программно-целевого метода распределения бюджета (ПЦМ). Проект стартовал в феврале 2005 года и до сегодняшнего дня ввел практику ПЦМ уже в 30 городах Украины, разработал комплекс учебных пособий и практических материалов, организовал Региональные консультационные центры в 5 городах Украины (Львов, Николаев, Полтава, Харьков, Хмельницкий) и, объявив конкурс, отобрал еще 55 городов для дальнейшей реализации нововведений. В течение трех лет организаторы проекта планируют улучшить управление горбюджетами по крайней мере в 140 городах страны, а также укрепить автономию этих бюджетов с помощью законотворческой политики Верховной Рады.
Заявленная цель Проекта, без сомнения, вызывает симпатии. Особенно, если учесть, что быть отобранными для второго этапа реализации пожелали – ни много, ни мало – 104 города Украины, подав свои заявки еще в 2005 году. Отобранные 55 городов – победителей конкурса и 30 городов первого этапа географией своего расположения очерчивают поле деятельности Проекта: все области страны. Серьезная цель, широкий размах и надежные партнеры рекомендуют проект с самой лучшей стороны, но не объясняют его целесообразности. В чем разница между существующим традиционным и программно-целевым методом распределения бюджета? Какова уникальность ПЦМ и каким образом программа Проекта предусмотрит «четкое определение приоритетов, планирование и контроль бюджетного финансирования на перспективу, а также планомерное исполнение и ответственность каждого за результат»?
«У нас в мозгу отложился тот стереотип, что необходимо двигаться от достигнутого, – считает Евгений Прокопец, заместитель городского головы Черновцов, одного из 55 городов, подписавших Соглашение, – мы до сих пор привязаны к историческому прошлому. И так уже сложилось, что традиционный бюджет города утверждается на один год и постатейно, с целью сохранить существующую систему административных учреждений и обеспечить ее функционирование. Проще говоря, традиционно бюджет распределяется, чтобы обеспечить существование системы ради нее самой, а не ради достижения каких-то целей. В рамках же программно-целевого метода составляется план – не важно, на 3 или на 5 лет, который представляет собой полноценную программу развития или восстановления определенной сферы или отрасли. Эта программа позволяет городскому самоуправлению спрогнозировать свои дальнейшие действия, выделить при необходимости дополнительные средства, то есть глубже вникнуть в определенную ситуацию. Сейчас бюджет распределяется по исторически сложившейся сети учреждений, но возможно, от чего-то необходимо на время отказаться, а в какую-то отрасль внести конструктивные перемены. Общая же картина нового метода выглядит так: сначала поставить цель, потом найти необходимые средства, и, в конце концов, достичь желаемых результатов за обозначенный промежуток времени. Что тем более актуально при существующей системе формирования городских бюджетов».
По словам Прокопца, в Центральном казначействе есть единый казначейский счет, и все средства проходят именно через него, прежде чем вернуться обратно на места. «В этом есть свои плюсы, однако есть и минусы. В нашей Конституции указано: средства должны распределяться непредвзято, за чем и следит Центральное казначейство. Также, например, бывают ситуации, когда при временном кассовом разрыве городской власти необходимо 5-6 миллионов, скажем, на выплату зарплаты. В таком случае просто делается запрос на беспроцентный кредит, и спустя несколько часов есть возможность получить необходимые деньги из центра и временно воспользоваться средствами, заработанными в другом регионе. Однако есть и недостатки единой казначейской системы: нельзя оперативно воспользоваться теми средствами, которые заработаны сегодня, так как они должны обязательно пройти необходимый цикл-круговорот. Городская власть видит деньги лишь на следующий день ближе к вечеру. Пока что единая казначейская система в стране меняться не будет, и скорее всего, продержится еще очень долго. Так что есть смысл вводить программно-целевой метод распределения бюджета в активное использование всеми городами Украины. И сегодня все идет к тому, чтобы на центральном законодательном уровне утвердить этот программно-целевой метод, или хотя бы одну из составляющих метода – прогнозирование, что даст возможность нам придерживаться программ относительно каждой проблемной отрасли и финансировать эти программы», – уверен заммэра.
Вся загвоздка в том, что на первом этапе реализации Проекта 30 городов вводили новшества в свою управленческую политику фактически при отсутствии каких-либо нормативно-правовых актов, регламентирующих ПЦМ. Городская власть шаг за шагом, самостоятельно, при помощи только консультационных центров и методических пособий, использовала программно-целевой метод распределения бюджета, параллельно составляя традиционный, постатейный бюджет. И даже сейчас, когда в Проекте участвуют вместе уже более 80 городов, до сих пор нет ни одной программы по анализу и исполнению ПЦМ на законодательном уровне. Как утверждает Оксана Котляревская, директор сектора по введению ПЦМ на городском уровне, сотрудничество с Верховной Радой Украины и процесс совместного составления необходимых законодательных актов и нормативно-правовой базы сейчас активно обговариваются и находятся в развитии. Однако основная часть работы – сотрудничество с местным самоуправлением для того, чтобы подтвердить целесообразность Проекта, – должна проводиться без остановок. Скажем так, через тернии – к стабильности.
На сегодня ПЦМ бюджет утвердили уже 24 города, и, следовательно, можно подвести кое-какие итоги и сделать определенные выводы. Итак, что же дал ПЦМ городам Украины? Например, самоуправлению города Киверцы Волынской области удалось чуть ли не впервые четко согласовать стратегические планы развития города с реальными финансовыми средствами. В Чопе (Закарпатье) городская власть после тщательного исследования проблем города разработала трехлетнюю программу финансирования нового водозабора, а в Ужгороде, четко обозначив приоритеты в сфере охраны здоровья, горсовет принял программу медикаментозной поддержки больных с пересаженными почками. Приблизительно такие же достижения сделаны практически во всех городах, причем, как ни странно, только после введения ПЦМ. Причину этого прекрасно сформулировала Наталья Шара, заместитель городского головы Житомира (город принимал участие в первом этапе проекта): «До сегодняшнего дня мы работали на содержание существующих бюджетных учреждений, забывая при этом, зачем вообще они существуют. Если же мы говорим о программно-целевом методе, то в этом случае мы финансируем конкретное учреждение не для того, чтобы оно существовало само по себе, а для того, чтобы предоставляло необходимый уровень услуг нашему населению».
Судя по всему, введение программно-целевого метода распределения бюджета в рамках Проекта «Реформа городских бюджетов в Украине» – шаг правильный и нужный. Причем именно такой шаг, какой и был сделан – небольшой и осторожный. Постепенное расширение практики ПЦМ практически на все области Украины, в случае ее реальной успешности, позволит последовательно ввести этот метод во всех городах страны и на центральном уровне. Как заметил в своем выступлении на церемонии подписания Соглашения Владимир Майстришин, заведующий Секретариатом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета: «Сегодня Украина стоит на пути к правильным реформам. Больше трех лет до выборов президента и пять лет до выборов в Верховную Раду – достаточный срок для того, чтобы отойти от красивых, но бездейственных предвыборных реформ и заняться серьезными, правильными нововведениями».