Переговоры о создании парламентской коалиции напоминают затянувшуюся встречу глав суверенных государств, которые пытаются решить сложную международную проблему. Лидеры официально не зарегистрированных фракций Верховной Рады разрабатывают комплекс договоренностей, которые не имеют аналогов в новейшей политической истории Украины. Протоколы о намерениях, меморандумы, программы деятельности будущей коалиции, перечни вопросов, выводимых за рамки соглашения, двух- и многосторонние консультации, итоговые документы, которые при ближайшем рассмотрении таковыми не являются, — это неотъемлемые атрибуты постизбирательного этапа политической жизни.
Пять парламентских «императоров» вершат в узком кругу судьбы остальных 445 депутатов и заодно формируют новую систему власти в стране. Насколько прочно их влияние на своих непосредственных «подчиненных»? Превратятся ли фракции в послушные машины для голосования, неукоснительно выполняющие волю партийных лидеров?
Императивный мандат, на первый взгляд, делает власть «парламентских императоров» абсолютной. Он закреплен в двух правовых документах: законе о внесении изменений в Конституцию (№2222) и новой редакции Регламента Верховной Рады (от 16 марта 2006 года). В акте «четыре двойки» записано: «Полномочия народного депутата приостанавливаются в случае невхождения парламентария, избранного от политической партии (избирательного блока), в состав фракции этой партии (блока) или выхода депутата из такой фракции (статья 81, пункт 6)». Это общие контуры привязки человека с мандатом к фракции. В той же статье, но чуть ниже, слегка конкретизируется технология «удаления» неугодного депутата. Его полномочия прекращаются по решению высшего руководящего органа партии (избирательного блока) на основании закона со дня принятия такого решения.
В Регламенте Верховной Рады процедура увольнения строптивого народного избранника дополняется всего лишь одной деталью: «О вступлении или выходе из состава фракции народный депутат информирует председательствующего на пленарном заседании в письменной форме». Статья 60 пункт 3. Вот, собственно говоря, и все. На основании существующей правовой базы (достаточно расплывчатой) можно сделать ряд интересных выводов.
Первый. Решение о вхождении или выходе из фракции принимается самим народным депутатом. Такой вывод можно сделать на основании развития императивной конституционной нормы в Регламенте ВР.
Спикеру (или его заместителю) должно поступить заявление: «Так, мол, и так, не могу монотонно следовать позиции одного человека (указывается фамилия этого человека). Прошу вычеркнуть из депутатских списков по собственному желанию. С уважением. Дата. Подпись».
Второй. Механизм внепарламентского удаления парламентариев-«раскольников» (на съездах партии) существует лишь на бумаге. Допустим, собирается большой партхурал, на котором рассматривается персональное дело депутата Х. Председательствующий зачитывает по бумаге: «Дерзко ведет себя с руководством, о товарищах по фракции отзывается пренебрежительно, систематически игнорирует указания старших и жмет не на ту кнопку». Тем не менее лишить этого «мерзавца» мандата нельзя. Ну не хочет он писать заявление о выходе из фракции. Других же оснований для «линчевания» изменника нет. Ситуация вконец запутывается, когда дело касается депутатов, избранных по спискам блоков. Высшим руководящим органом партии, как правило, является съезд. А какой институт является высшим для блока «Наша Украина»? Межпартийный съезд? Съезд партии, которая провела наибольшее количество депутатов?
Третий. Конституционная норма об императивном мандате противоречит закону о статусе народного депутата. В нем приведен перечень случаев прекращения полномочий народного депутата. Всего шесть пунктов, среди которых нет упоминания о каре за выход из родной фракции. Согласен, Конституция — закон прямого действия. Но без Конституционного суда этот вопрос вряд ли решить. Можно внести соответствующие изменения в закон о статусе народного депутата. Однако для этого сначала необходимо сформировать коалицию, избрать спикера и так далее. А проблема может возникнуть до того…
От констатирующей части перейдем к прогностической. Попытаемся ответить на вопрос: как в действительности будет работать императивный мандат? Мнения экспертов на сей счет разделились. Например, второе лицо Соцпартии Иосиф Винский считает, что императивный мандат — утопия. Все будут в конечном счете голосовать так, как захотят. И главное — ничего им за это не сделают. Другая группа экспертов предрекает наступление эры «императоров» в Верховной Раде: главные вопросы станут решать лидеры фракций и их ближайшее окружение, а остальные превратятся в бессловесных «кнопкодавов». Как скажет начальник, так и проголосуют. Кто прав? Давайте разбираться. Обеспечить жесткое действие императивного мандата на основе существующей законодательной базы, скорее всего, невозможно. Пусть старшие товарищи, если что, меня поправят, однако факты — упрямая вещь. Депутата могут наказать увольнением лишь в двух случаях: если он отрекается от родной фракции или же не хочет в нее вступать. А насчет того, как он будет голосовать, — никаких прямых ссылок нет. Предполагается, что избранник должен жать на кнопки в унисон с генеральной линией партии. Однако, повторяю, перечень случаев лишения депутатских полномочий является закрытым. Так записано в Конституции.
Идем дальше: основанием для досрочного «увольнения» депутатов должно быть его собственноручное заявление. В Регламенте эта норма прямо прописана. Представим себе следующую ситуацию: народный избранник забил болт (экскьюз ми май френч) на фракцию БЮТ. Голосует так, как подсказывает его совесть и Партия регионов. Ему говорят: мужик, ты че делаешь? Да мы тебя выкинем из парламента, как шелудивого кота! Всю жизнь на таблетки работать будешь! А он: да вас (нецензурно), а также (еще более нецензурно) и вообще… Ему: пиши заяву, сволочь! Товарищ отказывается. Нет бумаги — нет дела об увольнении. Хорошо, допустим, норму о письменном заявлении убрали из Регламента. 226 голосов — и дело в шляпе. Однако надо же как-то формализовать причину увольнения инакомыслящего. Не получится провернуть все без бумаг. Кроме того, намеченная жертва может сопротивляться. Как ни странно, но депутаты — тоже люди, и у них есть какие-то права. Например, обратиться в суд. Так, мол, и так, нарушается мой статус народного депутата (мы уже писали насчет этой коллизии).
Внести изменения в Конституцию — не дай Бог, какая… станет голосовать против воли хозяина — не получится. В итоге если депутат упрется, не станет писать заяву или делать устное сообщение, то все. Ничего с ним не сделаешь. Да еще отзовет свою подпись под документом о создании большинства. Тоже интересный вариант. Нигде же не сказано, что выход из коалиции расценивается как выход из состава фракции. Теперь перейдем, как любил говорить один генерал, к «выводной части». То есть к выводам:
• фракционные «императоры» — это колоссы на глиняных ногах. Если императивный мандат не дополняется идеологической сознательностью народных избранников, то он способен забить на централизованную систему управления;
• стремление централизовать власть в коалиции с помощью создания антиконституционного органа власти — Высшего совета во главе с Президентом — не имеет под собой реальной основы. Концентрация власти в коллегиальном органе возможна лишь при наличии мощных внепарламентских факторов принуждения;
• не имея достаточной правовой базы для обеспечения беспрекословного выполнения указаний высшего партийного руководства, фракционные «императоры» не смогут противостоять созданию неформальной структуры парламента. Это когда в ходе голосования «проявляется» парламентское большинство, не совпадающее по формату с официальной коалицией;
• количество регламентирующих документов, сопутствующих подписанию коалиционного союза, создает опасную иллюзию достижения «окончательной договоренности». Миф об императивности императивного мандата (простите за тавтологию) работает в ходе переговорного процесса, когда мнения абсолютного большинства будущих членов фракций в расчет не принимаются. Они как бы делегируют свои полномочия «императорам». После распределения власти неизбежно появятся обиженные и недовольные. Это аксиома. В результате возникнет феномен «неуправляемых депутатов». Во фракции «Наша Украина» парламентариев, работающих в «свободном режиме», будет больше всего.
Получается, что фракционная «империя», как, впрочем, и любая другая, обречена. И Президент не поможет, поскольку, как справедливо отмечает известный политолог Никколо Макиавелли, безрассудно заключать союз с государем, у которого слава превосходит могущество.