Большой конституционный разлом

Мы живем в "эпоху реформ". Политики выбирают наиболее жесткие и убедительные с их точки зрения аргументы, чтобы доказать "историческую неизбежность" перемен. Особенно умиляет аргументация необходимости т. н. перехода к "парламентской" или "парламентско-президентской" форме правления. Мол, так живет вся "цивилизованная Европа", так должны жить и мы.

Как на самом деле она живет — разговор отдельный, в нашем же случае поражает демонстративно-глубокая убежденность "апологетов реформ" в том, что от перемены слов в Конституции, от того, как назначать Кабмин, избирать Верховную Раду или районный совет, ускорится наш европейский путь. При этом средства — заявленная европейская интеграция и реформы — изначально превратились в цель. А зачем нужны интеграция и реформы в государстве? Казалось бы, ответ очевиден — для улучшения качества жизни граждан этого государства. Но вот вопрос: есть хоть какая-то прямая связь между, например, пропорциональными выборами по общегосударственному списку, в дискуссиях о необходимости которых было сломано так много копий, и этим качеством жизни? Ответ далеко не очевиден.

В 1832 году в Великобритании состоялась так называемая Великая реформа. После многих десятилетий споров и жесткой политической борьбы была сломана средневековая избирательная система, при которой, например, два-три человека, когда-то жившие в уже затопленном водой городке, могли послать своего представителя в парламент. Реформа вышла неожиданно радикальной. Право избирать получили сразу 717 тысяч человек, что вдвое превысило прежнее количество избирателей. И даже несмотря на то, что участвовать в политическом процессе могла теперь только пятая часть всех взрослых мужчин, для того времени перемены были разительными. Но сугубо теоретическими. Социальный состав палаты общин, где безраздельно доминировали землевладельцы, причем немалую часть из них составляли отпрыски знатных фамилий, главы которых заседали в палате лордов, не изменился ни в 30-х годах ХІХ века, ни много позже. Для того чтобы заявленные перемены действительно хотя бы начались, потребовались полвека и еще как минимум две парламентские реформы.

Важнейшей составляющей нашей политической реформы стало изменение избирательной системы. В частности, изменена статья 81 Конституции. Теперь народный депутат может потерять мандат, если не войдет во фракцию партии или блока, от которого избран, или же выйдет из нее. Кроме того, еще до принятия самих конституционных изменений был принят закон о пропорциональных выборах в одном общегосударственном округе (такое требование относительно выборов 2006 года прямо содержится в пункте 3 переходных положений к закону об изменениях Конституции). Наконец, новая редакция статьи 83 конституционно регламентировала формирование парламентского большинства, призванного формировать Кабинет министров.

Нас уверяли, что именно такая форма обеспечит подлинно европейский характер украинской политической системы. Не будем пояснять, что ничего подобного ни одна Конституция ни одного государства — члена Европейского Союза не содержит. А в соседней России сходная система голосования на выборах введена вообще с целью прямо противоположной нашей — обеспечить парламентскую поддержку авторитарной президентской вертикали. Написать можно что угодно и как угодно, в том числе и в законе. Вопрос в другом: как практически применить записанные нормы? Каково реальное их содержание, а не декларированное заинтересованными политиками? Кто действительно заинтересован в буквальной реализации этих норм и к чему они могут привести?

Список кандидатов составляется руководством партии или блока (читай — лидером). Выборы состоялись. В Верховную Раду прошло штук пять таких партий и блоков, при этом депутатами стали предусмотрительно внесенные в верхнюю часть списка наиболее "нужные" руководству (лидеру) люди. И тут начинается самое интересное. Новому парламенту предстоит создать большинство, избрать спикера, его замов, комитеты. Но сколь весомым в этом случае будет мнение депутатов, если своим попаданием в парламент они менее всего обязаны избирателям, а более всего благосклонности (бескорыстной или не очень) партийного вождя? Лидеры договорились, от депутатов требуется только одно — освятить соглашение своим голосованием. Разумеется, избранник может не согласиться с диктатом, но тогда он рискует попасть в некий "черный список", заработав репутацию "опасного смутьяна". Он раз проголосует не так, как указано, второй, а на третий (это в лучшем для него случае) депутата просто исключат из фракции и он автоматически потеряет мандат. Зато в Верховной Раде будет тишина и спокойствие. Зачем шумные обсуждения, голосования, когда лидеры могут тихо собраться, подсчитать количество штыков и определиться, какое решение проходит, а какое — нет.

Итог получается вполне "европейский" и "демократический", если именно к нему стремились инициаторы такой формы конституционных изменений. Практически же мы получаем "суперпартийную олигархию", которая сама себя проводит в Верховную Раду и сама же решает, какие меры ей нужны и полезны, а какие нет. Более того, эти организационные принципы проецируются и на областные, районные и городские советы. Ведь они будут избираться по сходной схеме. Нельзя сказать, что предлагаемая система совсем лишена преимуществ, главное — ее абсолютная предсказуемость или наоборот — непредсказуемость, ибо интересы "суперпартийной олигархии" могут меняться быстро и неожиданно, а вместе с генеральной линией будут колебаться и депутаты.

Пример подобной системы еще совсем недавно являла Италия. Почти полвека — с 1948-го по 1992 год страна жила в условиях своеобразной "семипартийщины". Семь партий почти безраздельно господствовали в парламенте — от коммунистов слева до неофашистов справа. Даже соотношение мандатов принципиально почти не менялось. Собственно, единственное, на что могли хоть как-то повлиять избиратели, — это на количество партий, которые входили в правящую коалицию: чем меньше голосов получала ведущая из них — христианские демократы, — тем больше мелких партий ей приходилось приглашать в коалицию. Но и здесь в последние 10 лет установилась завидная стабильность. Правительства менялись почти каждый год, а количество партий в коалиции и сами партии уже не менялись — всего их было пять. Катастрофа разразилась в 1992—1994 годах. Удобная система рухнула под градом обвинений в коррупции и связях с мафией. Уцелели только бывшие неофашисты и бывшие коммунисты, не участвовавшие в "демократических правительствах".

Если реформа провозглашена, она обязательно должна быть великой. Именно под таким определением вошли в историю российские реформы 60—70-х годов ХIX века. А решали они задачи, очень сходные с теми, которые пытаются решить в Украине начала века XXI. Отмена крепостного права, реформа суда, введение земств и городского самоуправления. Собственно, российская власть полтора столетия назад никогда не пошла бы на две последние из четырех перечисленных реформ, если бы не испытывала очевидную потребность — заполнить властный вакуум, ибо централизованная бюрократия не справлялась ни с поддержанием порядка на местах, ни с удовлетворением нужд населения. "Соломоново решение" было найдено. Пусть и минимальное, но все-таки местное самоуправление.

Практическое воплощение "великие реформы" нашли в соответствующих законодательных актах, вводившихся постепенно в разных частях огромной империи. И в этом принципиальное отличие в подходах между тогдашней Россией и современной Украиной. Реформа не потому, что она сама по себе эстетически хороша, а реформа для того, чтобы укрепить власть. Украинские реформы заражены какой-то инфекцией — они сначала разрабатываются, даже вводятся, а потом только политики начинают задумываться, а как же все это воплотить на практике. Что меняется в стране, где премьер-министра будет назначать не президент с согласия парламента, а парламент по предложению президента? Что изменится, если к 27 существующим регионам добавить города-регионы (переделив при этом районы внутри регионов), как это предлагается проектом административно-территориальной реформы? Точнее, только территориальной, поскольку первая составляющая пока заявлена лишь в самой общей формуле о необходимости децентрализации власти. Но в чем вообще она, эта децентрализация, должна заключаться, вероятно, должны растолковать нам сотни законодательных и тысячи подзаконных актов, которые еще только предстоит принять, как об этом буквально на днях говорил Анатолий Матвиенко.

Реформа имеет смысл только в одном случае: если она решает некую практическую проблему, не поддающуюся решению существующими методами. Но при этом инициатор все-таки должен знать, как эту реформу можно воплотить в жизнь и каковы будут хотя бы ближайшие последствия, ибо все предугадать, конечно, невозможно. Но реформа даже опасна, если она осуществляется ради нее самой, когда средство превращается в цель, а красивая этикетка подменяет содержание упаковки.