Со дня инаугурации вновь избранного президента Украины не прошло и двух месяцев, а с момента утверждения премьер-министра и состава нового Кабинета министров и того меньше. Безусловно, это слишком небольшой срок для достижения ощутимых социально-экономических результатов, но, как оказалось, вполне достаточный для того, чтобы остро проявились симптомы структурных дисбалансов в системе власти. Виктор Ющенко назвал это «проблемами роста», однако представляется, что причины, их породившие, более серьезны, нежели может показаться на первый взгляд, и вряд ли могут быть сведены к простым «детским болезням», связанным с притиркой новой команды.
Первым «болезненным звонком» стал протоконфликт относительно полномочий между Кабмином и Секретариатом президента, руководителя которого обвинили в намерении сохранить предыдущую «избыточную модель» Администрации под новой вывеской. Показательно в этом плане заявление премьера о том, что второе правительство стране не нужно, и о желании обсудить этот вопрос лично с президентом.
За этим последовал демарш Романа Зварыча, спровоцированный распоряжением Кабинета о временном запрете реэкспорта нефти, который (абстрагируясь от вопроса, кто был больше прав в этой ситуации) засвидетельствовал, что проблема разделения власти и бизнеса на системном уровне не только далека от разрешения, но и не так проста по жизни. Об этом же, но еще более ярко, свидетельствует дискуссия относительно т.н. реприватизации, кою теперь рекомендовано именовать «восстановлением законности и справедливости».
Не меньшей интригой стала ситуация вокруг Совета национальной безопасности и обороны, а точнее, вокруг задержки с появлением Указа о назначении его секретаря и реальных полномочий этого координационного органа при президенте Украины. Это не могло не вызвать, причем не только в экспертном и журналистском сообществе, но и среди парламентариев и членов самой команды Ющенко, сомнений относительно четкости разделения функций и полномочий внутри треугольника Кабинет Министров – СНБО – Секретариат президента.
Неоднозначен также, по крайней мере, на данный момент, и процесс административных трансформаций, осуществляемый правительством. Концепция, представленная вице-премьером по вопросам административно-территориальной реформы, к сожалению, не дает исчерпывающих ответов относительно содержательно-технологических параметров различных этапов предполагаемой админреформы.
То, что приход новой команды выведет на поверхность заложенные в системе власти латентные конфликты и обозначит имеющиеся нормативные «пустоты», было абсолютно ожидаемым. Ведь сложившаяся за тринадцать лет властная модель строилась не на стабильных публично-правовых основаниях, а представляла собой вариант «ручного управления», выстроенного под конкретную персону и функционирующего в формате личностных договоренностей. Подобная схема не только не предполагала единых правил, но, напротив, предыдущий глава государства был «кровно» не заинтересован в определении четких и однозначных норм функционирования и взаимодействия властных институтов, поскольку состояние неопределенности воспроизводило его роль «интерпретатора» и «арбитра». Именно с этим был связан факт особо настойчивого ветирования Леонидом Кучмой нормативных актов, регулирующих действие и взаимодействие институтов власти.
Поэтому победа Виктора Ющенко и последующая кадровая ротация, поставившие под угрозу если не само существование, то, как минимум, «наполненность» этой пирамиды, не могли не привести к обострению имеющихся противоречий. Тем более что проблемы оптимизации власти составляли базовый месседж избирательной кампании нынешнего президента, а первичные ожидания значительной части его электората определялись общественным спросом на новые «правила игры».
По сути, в этом вопросе новый президент оказался в ситуации выбора между двумя возможными вариантами.
Вариант первый. Его привлекательность заключается в кажущейся простоте, возможности быстрой отдачи и состоит в замене персональных составляющих (или их части) при сохранении общей архитектуры пирамиды власти, выстроенной его предшественником. Искушение такого шага было и даже сейчас остается достаточно большим, поскольку готовность некоторых политико-экономических групп сохранить привычную схему и подставить плечо (читай – кошелек) действующей власти в обмен на преференции или гарантии неприкосновенности бизнеса, позволило бы ей потенциально решить сразу две актуальные проблемы:
а) успешно, по крайней мере на первых порах, решать социальные вопросы, оправдывая тем самым высокие общественные ожидания, вызванные «оранжевой революцией»;
б) сузить финансовые возможности оппонентов в преддверии парламентских выборов.
Однако согласие на реализацию принципа «лучший способ избавиться от дракона – завести собственного дракона» могло бы позволить команде действующего президента выиграть «сражение», но неминуемо привело бы к поражению в «войне», поскольку входит в прямое противоречие с ценностными ориентирами людей, составляющих основу социальной базы новой власти.
Вариант второй. Он состоит в формировании новой властной модели, модернизации в ее рамках всей системы государственного управления и выстраивании эффективного баланса между исполнительной вертикалью и «горизонталью» местного самоуправления. Очевидным минусом этого подхода являются большие временные, интеллектуальные и организационные затраты, необходимые для реализации. С другой стороны, стратегическим преимуществом, которое перевешивает все возможные тактические издержки, выступает тот факт, что без оптимизации качественных параметров функционирования государственных институтов в принципе невозможно добиться социальной продуктивности власти. Ведь уже давно стало очевидным, что системные сбои, проявлявшиеся на протяжении последних лет в отсутствии внятной национальной перспективы, в нарастающей диспропорции доходов, в сдерживании развития конкурентного рынка, в административном «абсолютизме» и региональной депрессии и т.д., обусловлены, прежде всего, деформацией государственно-политической модели. Это понимание, в свою очередь, определило широкий общественный запрос на прозрачную и эффективную политику. Достаточно вспомнить актуализацию данной темы и во время акции «Украина без Кучмы», и на предыдущих парламентских выборах и то, что неудовлетворенность этого запроса стала одним из важных мобилизационных факторов в ходе событий ноября – декабря прошлого года.
Виктор Ющенко и его правительство задекларировали свою приверженность второму варианту, поставив во главу угла еще в период избирательной кампании морально-нравственный аспект. Однако общий тезис «влада не буде красти», при всей своей электоральной привлекательности, не является достаточным для построения эффективной системы власти.
Необходимо отдавать себе отчет в том, что при всей значимости вопроса честности чиновников, проблема эффективности власти и результативности государственного управления им отнюдь не исчерпывается. Более того, устойчивость и действенность даже самой изначально открытой государственной системы по сути своей не может гарантироваться только доброй волей и персональными достоинствами «слуг народа». История однозначно свидетельствует, что такие модели почти всегда перерождались в свою противоположность. И события, связанные с назначением губернаторов, распределением министерских портфелей, выстраиванием взаимоотношений между различными институциями новой власти, свидетельствуют, что моральность, как личностное качество, понимается и демонстрируется каждым в силу своего понимания и возможностей, а иногда и в меру собственной распущенности, что не способствует социальной результативности государственного управления. Ведь мы не должны забывать, что власть, вопреки обыденному восприятию, это не только люди, которые ее олицетворяют, но и организационные и политико-правовые составляющие, включающие в себя и государственные институты, и политические партии, и общественные организации, а также правовые нормы и политические стандарты, в рамках которых названные субъекты действуют.
Отсюда, при сохранении прежней политической системы, сложившихся в ее рамках норм, стандартов и правил поведения, как бы ни декларировали «пришедшие» на смену «бывшим» свою приверженность «честности» и «моральности», они быстрее, чем можно было предположить, начали «кое-что то же» и «кое-где так же» делать, как их предшественники. А, если иметь в виду нанесенные им ранее обиды и «кровоточащие раны», то было бы странным, при наших реалиях и нашем менталитете, не расквитаться с обидчиками.
Мировая практика функционирования демократических систем показывает, что такие абстрактно-философские по своей природе категории, как «честность» и «моральность», работают в политике только при наличии жестких и постоянно действующих механизмов политической ответственности. Без этого, (что, к сожалению, подтверждается тринадцатилетним опытом Украины), пребывающим у власти очень трудно «убить дракона в себе». Ведь, когда власть оценивает сама себя, она раньше или позже начинает претендовать на непогрешимость. А власть, уверовавшая в собственную непогрешимость, не только перестает соотносить свои действия с принятыми в обществе критериями моральности, а и наоборот, пытается навязать ему собственные ценностные стандарты и, в конечном счете, начинает разлагаться, а ее носители – развращаться, следуя известному афоризму: «Власть теряет свое очарование, если ею не злоупотреблять».
1-й шаг: определение понятия
Об ответственности сегодня говорят очень много и представители новой власти, и эксперты, и широкая общественность, затрагивая массу различных аспектов и используя разноуровневые трактовки, что часто делает невозможной адекватную оценку происходящих процессов и приводит к бессистемности в постановке задач и субъективности в их реализации.
Понятие ответственности достаточно многогранно и, если мы хотим выйти на системный уровень его рассмотрения, необходимо, прежде всего, оговорить, о какой ответственности идет речь, а также дать четкое определение этой категории. Например, юридическая ответственность, определяемая как «предусмотренная нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия», в свою очередь, подразделяется на административную, уголовную, гражданскую и т.д. В философском понимании – это категория, которая означает осознание индивидом или социальной группой своих обязанностей перед обществом, значения своих поступков и необходимость согласования их с общественными потребностями.
Однако, если предметом анализа является система власти, то речь должна идти, прежде всего, о политической ответственности, поскольку у власти (понимаемой как система институтов, норм и отношений) другой ответственности быть не может.
Да, конкретные чиновники или политики могут быть привлечены к административной, уголовной и т.д. ответственности, но такой подход не применим к самой системе отношений. Даже в тех единичных в истории случаях, когда были осуждены определенные формы организации власти, это осуждение строилось не столько на юридических определениях, сколько преимущественно на морально-этических категориях. Поэтому, применяя по отношению к сложившейся в предыдущий период модели термин «преступная власть», ставший после «оранжевой революции» общеупотребимым, мы должны отдавать себе отчет, что модернизировать систему власти в Украине, опираясь исключительно на административное и уголовное право без формирования постоянно действующих механизмов политической ответственности невозможно.
Политическая ответственность – это один из видов социальной ответственности. Ее особенностью является то, что, кроме осознания смысла и последствий политической деятельности субъектами политики, она предполагает необходимость выполнения ими взаимных обязательств и совместно установленных правил, а также готовности принятия санкций в случае нарушения этих правил.
В отличие от других видов, политическая ответственность имеет свою глубокую специфику на уровне субъект-объектных отношений. Если, моральная ответственность регулирует в основном отношения людей на личностном уровне, юридическая – отношения между государством и гражданами в плане соблюдения правовых норм, ответственность политическая касается собственно политических субъектов – самой политической системы и ее элементов, государственных институтов, партий, организаций, движений, политических лидеров и т.д. Основная сложность при реализации политической ответственности возникает из-за особенности ее предмета – политических отношений, которые в отличие от юридических, не имеют четкой нормативной классификации, заранее принятых механизмов и санкций. При этом объектом политической ответственности являются большие группы граждан или же весь народ как единственный конституционный источник власти, что делает ее наиболее общественно значимой.
Таким образом, функция политической ответственности является ключевым элементом, обеспечивающим жизнеспособность и устойчивость современных демократий и связывающим воедино всю систему общественно-политических норм и отношений. От того, как она реализуется в системе политической власти, зависит качество управления и социальные перспективы режима в целом.
Особенности политической ответственности обусловливают специфичность инструментов и технологий ее реализации. Ведь именно данный уровень образует «точку сборки», функционально соединяющую государство и общество. В этом вопросе ориентиром являются европейские парламентские демократии с их прозрачным механизмом ответственности, который строится на четкой «технологической цепочке»: избирательная платформа – выборы – большинство – формирование кабинета – программа исполнительной власти – политическая ответственность – выборы (подтверждение мандата доверия или приход к власти оппозиции). Эта логика, к которой мы делаем только первые шаги, должна быть в обязательном порядке заложена и в развитие нашей политической системы.
2-й шаг: оценка стартовых условий и логики реализации
Практической проблемой № 1 в Украине сейчас является проблема власти, понимаемая не как «дележ портфелей», а как необходимость оптимизации качественных параметров функционирования государственных институтов и политической системы в целом, повышения эффективности и результативности ее деятельности.
Главная сложность решения названной задачи обусловлена тем, что основной характеристикой властной модели, доставшейся «в наследство» от предыдущего президента, является даже не отсутствие цивилизованных механизмов политической ответственности, а, хуже того, вмонтированная на всех уровнях власти и закрепленная многолетней политической практикой система политической безответственности.
Первый ее системный элемент – субъективно-личностная безответственность. Он стал следствием того, что формирование и функционирование всей властно-административной вертикали строилось на безусловном приоритете принципа «личной преданности», который не предполагает никакой персонально-политической ответственности, кроме ответственности «стрелочника».
Второй элемент – это системно-структурная безответственность, обусловленная размытостью самого политического субъекта, обладающего достаточными возможностями и, соответственно, обязанного отвечать за результаты своей деятельности. Ведь, если в политической системе нет четкой субъектной ответственности, а парламент, президент и правительство могут фактически блокировать или игнорировать решения друг друга, взаимно перекладывая ответственность друг на друга, тогда граждане лишены возможности адекватно оценивать деятельность государственных институтов и тех политических сил, которые в них представлены.
Именно из понимания указанной специфики, делающей бесперспективными попытки «заменить» отдельные детали властной машины, сохранив общую схему их соединения и принцип работы, необходимо исходить сегодня, когда мы ставим вопрос о системной модернизации. В этом плане готовность новой власти, хотя пока в основном потенциально-декларативная, реализовать административное реформирование можно рассматривать в качестве подтверждения того, что подобное понимание присутствует.
Однако нельзя не заметить, что, при безусловном позитиве намерений и деклараций, новая власть грешит некоторым несоответствием реализуемых практических подходов заявленным целям.
Во-первых, обращает на себя внимание определенный «революционаризм», проявляющийся в перенесении логики и психологии Майдана на функционирование институтов государственной власти. Вспомним хотя бы не единичный характер «отдельных недостатков» в кадровых назначениях. Кадровое обновление само по себе, безусловно, необходимо и объективно должно быть достаточно массовым. Но это отнюдь не отменяет известную истину о том, что не может (воспользуемся образом, ставшим уже традиционным) любая кухарка, какой бы трижды революционно заслуженной она себя ни считала, квалифицированно управлять не то что государством, но даже районом, не говоря уже о более высоких уровнях управленческой иерархии. А забвение (не хочется думать – незнание) в начале XXI века того, что управление – это профессия, требующая, как и любая другая, безотносительно преданности или имитации «преданности делу революции», и серьезных профессиональных знаний, и практических умений, и навыков, и опыта, заканчивается весьма плачевно для управляемых такими горе-управляющими.
В этой связи нельзя вновь не затронуть одну из ключевых проблем модернизации власти – разделение и профессионализацию политического и управленческого труда. Еще раз хотелось бы подчеркнуть необходимость безотлагательного осуществления комплексной административно-политической реформы, одним из главных результатов которой должна стать четкая дифференциация политического (предполагающего, обобщенно говоря, выбор направления и параметров общественного развития) и административного (призванного, если кратко, грамотно обеспечить «движение» согласно выбранным направлениям) уровней государственного управления. Исходя из этого, целесообразно вернуться к вопросу о госсекретарях, который был поднят и почти сразу «спущен на тормозах» нынешним Кабмином как несвоевременный. На самом деле, разграничение функций и ответственности министров как политических фигур, и госслужащих как исполнителей давно назрело. И другой схемы, кроме отработанной европейской практики функционирования института госсекретарей, обеспечивающей, в том числе, преемственность и стабильность организационно-технической работы аппарата при смене министров, в принципе не существует. Перефразируя американского экономиста Уоррена Бенни, можно сказать, что без подобного разделения, без понимания разницы между лидерами – людьми, делающими правильные вещи, и менеджерами – людьми, которые делают вещи правильно, теряют смысл любые политические преобразования. Они попросту не будут «работать», поскольку попытки утверждать новые подходы и ценности в рамках старой управленческой модели бесперспективны.
Во-вторых, серьезный диссонанс в реформаторские инициативы новой власти привносит недостаточная системность их постановки и реализации.
Когда говорится об админреформе, о политреформе, о конституционной реформе, то, к сожалению, не происходит выхода на единую логику, которая должна в результате связать эти элементы в единый, слаженно функционирующий организм. Получается, что при системном реформировании мы руководствуемся все той же отраслевой методологической схемой, в то время как давно уже пора перейти, и не только в министерской структуре, к функциональным принципам. Как следствие, зачастую «за бортом» правительственного внимания остается один из ключевых моментов – коррекция правовых и политических норм, которые составляют каркас института политической ответственности. Ведь власть, как уже отмечалось, вопреки обыденному восприятию, это не только люди, которые ее олицетворяют, не только организационные компоненты, включающие государственные и общественно-политические институты, но и одновременно весь комплекс правовых отношений и политических стандартов.
Таким образом, даже если не возвращаться к вопросу о невозможности в полной мере решить стоящие перед обществом системные проблемы без реализации более общих подходов, включающих Программу национального согласия, формирование единой политической нации, подготовки и подписания Пакта элит и т.д. (об этом более развернуто в опубликованных ранее статьях: «Движущие силы «оранжевой революции». Заметки на полях» («Голос Украины», 24 – 28.12.2004) и «Гражданский пакт или война элит?» (versii.com.ua, 31.01.05), на данный момент можно констатировать определенный дефицит у новой властной команды комплексных подходов к решению задач, которые она сама обозначила как приоритетные.
3-й шаг: формирование субъекта ответственности
Общеизвестно, что формирование ответственной власти возможно только в рамках согласительной модели политического процесса, и что задача эта очень широка. Сюда входит множество параметров – от характеристик избирательной системы и степени сформированности независимой судебной власти до норм регламента ВРУ. Однако для Украины, учитывая перспективы полноформатного перехода к парламентско-президентской форме правления в 2006 году, основным пространством реализации политической ответственности становится парламент, а главными механизмами – формирование большинства, создание на его базе коалиционного правительства и наличие системной оппозиции, способной предлагать реальные альтернативы и осуществлять публичный контроль над действиями власти.
Наличие организованной оппозиции как фактор правительственной эффективности
Вопреки линейной логике анализа связки большинство/оппозиция, целесообразным представляется начать рассмотрение именно с института политической оппозиции, как одного из базовых элементов консенсусной демократии, предполагающей максимально полный учет интересов политического меньшинства.
Результаты голосования за кандидатуру Ю.Тимошенко продемонстрировали, что в рамках нынешней модели парламента, для которой характерно структурирование скорее не на программно-идейном, а на бизнес-политическом уровне, доктринальной оппозиции быть не может, т.к. бизнес по природе своей не может быть в оппозиции к власти.
Подобная ситуация таит в себе потенциальную угрозу для общества. Ведь сильное меньшинство необходимо, в первую очередь, как предохранитель от попыток приватизации власти, а также как условие конкурентности и прозрачности политического рынка. Роль оппозиции состоит не в том, чтобы «вставлять палки в колеса» правительству, набирая тем самым себе дополнительные очки, как это зачастую у нас понимается, а в том, чтобы через публичные механизмы буквально заставлять правительство вести открытую и прозрачную для общества политику. Т.е., таким образом, осуществлять и гарантировать функцию демократической делиберации – постоянного обсуждения, критики и поиска альтернатив политических решений.
Действующий президент продемонстрировал, что понимание конструктивности общественной роли системной оппозиции и схемы ее взаимодействия с властью у него есть. В ноябре прошлого года он завизировал Указ «Об обеспечении прав оппозиции в Украине», предполагающий, в частности, право парламентской оппозиции инициировать созыв внеочередного заседания Верховной Рады, резервирование за ней председательства в парламентских комитетах по вопросам бюджета, свободы слова и информации, законодательного обеспечения правоохранительной деятельности, права ежемесячно формировать однодневный порядок работы Верховной Рады. Виктор Ющенко, тогда еще кандидат в президенты, заявил о необходимости создания механизмов защиты прав оппозиции и гарантий ее влияния на принятие государственных решений.
Парадокс нашей сегодняшней ситуации заключается в том, что, с одной стороны, с такой постановкой вопроса никто, в общем-то, и не спорит, а с другой, нормирование деятельности оппозиции «зависло» на уровне правильных рассуждений и дальше пока не идет. Хотя проект Закона «О гарантиях прав парламентской оппозиции в Украине», согласно упомянутому Указу, должен был быть внесен на рассмотрение Верховной Рады еще до 1 января 2005 года, что могло бы стать важным шагом к реализации в Украине базовой формулы современной демократии, понимаемой не как право большинства, а как гарантия прав меньшинства.
В развитых демократиях оппозиция является полноценным субъектом выработки государственной политики и обладает соответствующим статусом. На родине парламентаризма, в Англии, руководитель партии меньшинства получает от государства регулярное вознаграждение и официальное звание «Лидер оппозиции Кабинету Ее Величества», оппозиция имеет собственный теневой кабинет и ведет конструктивную политическую борьбу, так как завтра уже может поменяться с правительством ролями. Или такой пример: в Германии с 1977 года были признаны дополнительные потребности парламентской оппозиции (которая, в отличие от большинства, не могла в своей деятельности пользоваться информационно-аналитическими услугами министерских чиновников) и ей была выделена 25% надбавка к имевшему место государственному финансированию.
Необходимо отдавать себе отчет в том, что обеспечить действенный гражданский контроль, а через него ответственность власти невозможно без перехода к политической структуре с четко очерченным большинством и оппозицией, в которой цена потери доверия избирателей выше, чем тактические и бизнес-дивиденды, полученные в ходе кулуарных торгов внутри парламента. В противном случае парламент не сможет стать полноценным представительским органом, а будет ограничен только законодательной функцией.
Парламентское большинство – шаг к новой модели парламентаризма
В парламентско-президентских республиках (а Украина после вступления в силу положений закона 4180 перейдет именно к этой модели) одним из главных системообразующих субъектов политической ответственности является большинство, формирующее правительство и несущее ответственность, в том числе через закрепление ее публичных (программных) критериев. Если в двухпартийных режимах проблема дихотомии «власть – оппозиция» олицетворяется борьбой двух партий, периодически сменяющих друг друга, то в условиях пропорциональной многопартийности этот механизм значительно усложняется необходимостью коалиционирования партий и дисперсией ответственности участников большинства и оппозиции. Таким образом, сегодня для Украины особое значение приобретают вопросы коалиционного строительства, которое у нас традиционно было слабым местом.
Сейчас основная проблема структурирования парламента у нас заключается в том, что вместо классического варианта, предполагающего сугубо добровольное объединение парламентских агентов на основе близости программно-идеологических принципов и общности задач, мы до недавнего времени имели неклассический, условно говоря, «политэкономический» вариант. Большинство эпохи Леонида Кучмы строилось на древнем, но все еще достаточно действенном, принципе «кнута и пряника». На практике подобная технология реализовывалась через административное принуждение для одних («кнут») и близость к «телу» для получения сверхприбылей для других («пряник»). Изначально конфликтная природа бизнес-интересов, на основе которых в рамках упомянутой схемы строились парламентские коалиции большинства, и стремление предыдущего президента не допустить значительного усиления какой-либо из групп влияния, способной поставить под угрозу его личную власть, делали эти парламентские конгломераты неустойчивыми, а законодательное большинство де-факто ситуативным.
Не менее фатальную роль в отечественном коалиционном строительстве, необходимость которого, по крайней мере, публично, никто не ставил под сомнение, сыграл дефицит реальной программности и процедурно-нормативного закрепления.
Например, при утверждении в 2000 году Виктора Ющенко на пост премьера его программные позиции позволили дополнить административную составляющую протокоалиции в ВРУ, сформированную по санкции тогдашнего президента из центристов и правых фракций. Однако зафиксированное в процессе голосования большинство было оформлено на процедурном уровне только внутри самого себя. В результате, для разрушения коалиции, вызванного изменением политической конъюнктуры, не было никаких, даже формально-символических препятствий.
В свою очередь, первой отечественной попыткой непрограммного процедурного закрепления отношений между большинством и правительством можно считать функционирование Парламентско-правительственной коалиции (аббревиатура которой в аутентичном украинском варианте – «ПУК» стала в свое время именем нарицательным). Была прописана процедура (хотя на практике она соблюдалась далеко не всегда) формирования правительственной коалиции, взаимоотношений внутри большинства, схема взаимодействия с правительством. Однако законодательно-нормативного закрепления эта процедура не имела, что во многом и обусловило ее неработоспособность.
Сегодня ситуация в чем-то противоположная. С принятием поправок к Конституции были созданы рамочные нормативные предпосылки формирования правительственной коалиции, а 357 голосов, полученных в поддержку плана действий Кабмина, засвидетельствовали, по крайней мере формально, наличие потенциала программной консолидации и ответственности. И в тоже время, стали вестись разговоры, квинтэссенцией которых можно считать тезис председателя ВРУ о ненужности на данном этапе формирования большинства ни под президента, ни под премьера. Обоснованием при этом служит заявление о том, что создание коалиции будет связано с административным давлением. В этой связи не совсем понятно, что все-таки является отправной точкой в мотивациях: или непонимание факта принципиального изменения ситуации, или стремление сохранить за собой роль главного посредника (при соответствующих политических дивидендах) в конфликтах, присущих неструктурированному парламенту. Сознательно или нет, но такая позиция, нивелирующая организационно-процедурный аспект коалиционирования и апеллирующая к его принудительному характеру в прошлом, фактически превращается в борьбу против тех, кто в исполнительной власти, включая премьер-министра, и в Раде (активно и аргументировано артикулирует эту позицию лидер УНП Ю.Костенко) понимают существенную разницу между т.н. «ситуативной» поддержкой правительства и системно-структурным взаимодействием нового правительства и нового большинства. Противление нормативной институционализации коалиционных отношений, повторим еще раз, объективно ведет к консервации сформированной Леонидом Кучмой схемы ситуативного большинства и является продолжением старой логики противодействия программно-политическому структурированию Верховной Рады.
Доводы относительно того, что сейчас нецелесообразно организационно оформлять большинство, поскольку непонятно, под кого оно должно создаваться – под президента или премьера, неубедительны. Важно понимать один принципиальный момент: коалиция должна строится не под «кого», а подо «что». Поэтому сегодня не только имеет смысл, но и крайне необходимо для адекватного законодательного обеспечения и включения механизма партийно-политической ответственности власти сформировать и нормативно закрепить парламентское большинство под программу президента. Учитывая, что до выборов 2006 года и создания по их итогам парламентского кабинета программа правительства основывается на программе президента, никакого противоречия или системного конфликта здесь нет.
Следующим важным шагом должна стать разработка и утверждение в парламенте законодательной программы новой власти, необходимой для полноценной реализации положений ее избирательной платформы. Этот процесс будет способствовать организационной, программно-идеологической и практической кристаллизации парламентской коалиции, согласной не только ситуативно проголосовать за тот или иной закон, а и готовой разделить всю полноту политической ответственности за действия президента и его правительства.
Одним из ключевых системных результатов такого подхода должна стать и «определяемость» оппозиции. Ведь если нет структурированного, нормативно оформленного системно действующего большинства, то возникает вопрос: оппозиция по отношению к чему? Получается, что «ни к парше, ни к парче, а так вообче», как писал в сказке «Про Федота-стрельца» Л.Филатов. В случае же, когда есть программа правительства и совместная программа ее законодательного обеспечения, четко очерчен круг парламентских сил, за них проголосовавших и готовых нести ответственность перед избирателями за результаты государственной политики уже на парламентских выборах в 2006 году, появляется объект для предметной критики и предложений со стороны парламентского меньшинства. Можно сказать больше, только после структурирования парламентского большинства, возможно будет говорить о появлении настоящей оппозиции в Украине.
4-й шаг: нормативно-процедурное закрепление
Одной из важнейших характеристик демократии выступает принцип «определенности процедур при неопределенности результатов». Так, например, на выборах в плюралистических режимах победитель заранее неизвестен. При авторитаризме и олигархических режимах, напротив, действует принцип «неопределенности процедур при определенности результатов», который позволяет манипулировать нормами для достижения заранее определенных итогов.
То, что известный анекдот «за кого вы будете голосовать на выборах Януковича?» не стал реальностью, говорит о том, что определенность результатов мы преодолели. Но, с другой стороны, мы еще не получили определенности процедур. И такая «удвоенная неопределенность» совершенно не защищает общество от возможности, с одной стороны, режимной реставрации, а, с другой, от укоренения в отечественном политическом процессе «броуновского движения», которое сделает невозможным достижение властью социально значимых результатов.
Это связанно с тем, что процессы, которые в «старых» демократиях регулируются устоявшимися политическими традициями и общественными нормами (механизмы формирования коалиций, вопросы взаимной ответственности политических агентов и т.п.), у нас пока осуществляются на уровне личностных предпочтений и «закрытых» договоренностей, которые в политическом плане никого ни к чему не обязывают.
В данном контексте, важно понимать, что механизмы политической ответственности реально заработают только в том случае, если они получат жесткое политико-нормативное и процедурно-правовое закрепление на всех основных уровнях.
Первый уровень – четкое законодательное определение и закрепление функций и полномочий государственных институтов и органов местного самоуправления, а также процедуры их взаимодействия. Речь идет, прежде всего, о Законе о Президенте, в рамках которого, в том числе, должны быть заданы параметры деятельности Секретариата и Кабинета президента, принятии Закона о Кабинете Министров и так далее. Это очень важный аспект, ведь имеющийся конфликт полномочий не только блокирует деятельность государственно-политической системы, но и нивелирует сам принцип политической ответственности.
Возникает вопрос, кто будет нести политическую ответственность в ходе предстоящих парламентских выборов за результаты государственной политики? Так, например, в случае недостаточно результативной работы силовых ведомств, кому избиратели должны предъявить претензии в 2006 году – социалистам, чей представитель возглавил МВД, Блоку Юлии Тимошенко или, может быть, Партии «Солидарность»? Ведь возрастание роли СНБО отмечается многими, а лидер коммунистов заявил о намерении обратиться в КС по поводу неконституционного, по его мнению, делегирования части полномочий президента Петру Порошенко как секретарю Совбеза.
Второй уровень – должен регламентировать организационно-процедурную логику создания, функционирования и прекращения деятельности коалиций как основных субъектов политической ответственности. Он включает два основных аспекта. Во-первых, законодательное регулирование деятельности парламентского большинства и оппозиции, что предполагает принятие необходимых нормативно-законодательных актов, а также внесение соответствующих изменений в Регламент ВРУ и др. Во-вторых, на политическом уровне необходимо внедрить практику подготовки коалиционных соглашений, включающих программно-идеологические моменты, организационные принципы, кадровые вопросы, механизмы реорганизации и ликвидации. В этом плане показателен пример Финляндии, где одновременно с формированием коалиции партии заключают так называемый правительственный договор – достаточно подробный документ, который является для правительства программой. Такая практика позволяет членам правительства заранее знать, какой будет политика коалиции, и насколько они могут поступиться своей позицией для ее сохранения. Для Украины в этом плане позитивом стал прецедент вхождения СПУ в коалиционное правительство с достаточно четко обозначенными политико-программными условиями, что может стать первым шагом к программному формату коалиционирования в Украине.
Если коалиционные договоренности не срабатывают, в действия должны вступать нормы общего порядка (случаи, в которых следует отставка правительства, досрочные выборы в парламент, сроки формирования нового парламентского большинства и т.д.), которые в основе своей должны быть прописаны в Конституции и соответствующих законах.
Отложить нельзя реализовать
То, что уже сейчас в полном объеме запустить механизмы политической ответственности невозможно, абсолютно не означает, что мы можем позволить себе игнорировать комплекс обозначенных вопросов, как это некоторые предлагают, вплоть до 2006 года, когда новые конституционные параметры необходимо будет воплощать непосредственно на практике. Целостное видение и понимание логики, норм и процедур функционирования института политической ответственности в новых условиях должно быть сформировано уже сейчас для того, чтобы после марта-2006 не пришлось определять правила «на ходу». Уже сейчас необходимо минимизировать возможность попыток победителей парламентской кампании формировать правила игры «под себя». В противном случае, мы рискуем спровоцировать не только кризис доверия, но и очередной комплексный политический кризис, последствия которого для Украины трудно предсказать.