На днях стало известно, что сразу после президентских выборов в Украине может быть создано Министерство регионов и по вопросам административной реформы. Или сокращенно Минадмин. Об этом сообщил премьер-министр Виктор Янукович: «Я, наверное, вам открываю тайну, но проект Указа президента о создании такого ведомства уже разрабатывается». В принципе, идея эта старая, а попытка реализовать ее – не первая. Более того, и сейчас в Кабмине работает группа по усовершенствованию госуправления. Вопрос только в том, можно ли усовершенствовать этот явно неисправный механизм, не разгоняя при этом полчища бюрократов…
По словам главы правительства, новое министерство будет заниматься вопросами территорий, административной реформой, реформированием жилищно-коммунального хозяйства, а также будет выполнять функции координирующего органа между общественными организациями и правительством относительно создания законодательства, подготовки и проведения административной реформы. В то же время Янукович заметил, что административная реформа не является вопросом одного месяца или года. Выступая перед представителями Ассоциации местных и региональных властей в Луганске, он подчеркнул, что в Украине сегодня необходимо создавать государственную структуру, которая взяла бы на себя вопросы реформирования власти и самоуправления на местах: «Если не заниматься этим вопросом на государственном уровне или оставить его только общественным организациям, то вопрос реформирования власти у нас не пойдет».
Кстати, о реформировании. Еще полтора года назад, как только нынешнее правительство укрепилось и сформировалось, была создана рабочая группа по подготовке предложений об усовершенствовании государственного управления. Как следует из распоряжения Кабинета министров Украины от 8 января 2003 года, данная группа создана с целью подготовки предложений по усовершенствованию структуры центральных органов исполнительной власти, упорядочению их полномочий и функций, усилению взаимодействия центральных и местных органов исполнительной власти.
Руководителем группы назначен первый вице-премьер Украины Николай Азаров, а его заместителем – государственный секретарь Кабмина Владимир Яцуба. В ее состав вошли вице-премьеры Виталий Гайдук, Иван Кириленко, Дмитрий Табачник, а также начальник Управления административной реформы секретариата Кабмина Татьяна Болтивец, госсекретарь Министерства юстиции Анатолий Заец, руководитель службы премьер-министра Станислав Скубашевский и другие представители министерств и ведомств. За исключением смены Виталия Гайдука на Андрея Клюева, существенных ротаций в группе не произошло. Но реальных наработанных предложений тоже не видно. И это притом, что Николай Янович занимается (и вполне успешно) идеологией административного реформирования не первый год, а Дмитрий Владимирович даже предлагал когда-то ввести в правительстве отдельную должность по вопросам региональной и управленческой реформы и не отказывался эту должность занять.
Если углубиться в недавнюю историю, то в Кабинете бывшего премьера Виктора Ющенко проведение административной реформы курировал Юрий Ехануров. Он же был назначен отвечать за это дело в Администрацию президента, но, как все заметили, реформа от этого никуда не продвинулась. До Еханурова существовал орган под названием Государственная комиссия по проведению админреформы, который возглавлял первый президент страны Леонид Кравчук. Результат? Аналогичный: формально реформа должна была бы завершиться, но мимолетное посещение структур власти как на местах, так и в центре наводит на мысль, что она еще и не начиналась. Мы же не будем считать реформой замену замминистров госсекретарями, обратное – госсекретарей министрами, и переименование отдельных ведомств из министерств в госкомитеты с соответствующим изменением статуса. Который, как и перемена мест слагаемых, не меняет сути.
Почему же у нас не получается провести административную реформу? Чтобы ответить на этот почти риторический вопрос, хочется припомнить (для начала) слова одного мудрого француза, который утверждал: если вам неприятно что-то делать, то у вас ничего не получится. Сознаемся, что реформировать госуправление нам, в сущности, не хочется. Это как дом, который легче снести, чем отреставрировать, но сносить нельзя, поскольку некуда девать его обитателей.
Хотя, если расслабиться и попытаться получить от процесса удовольствие, может получиться очень нехилый результат. Как показывает опыт россиян, реформировать органы власти полезно и приятно. Полезно для первых лиц страны, поскольку перед реорганизацией чиновники становятся послушными, как зэки перед амнистией. Приятно для политиков и журналистов: когда на кон выставляется должность, сразу появляются желающие получить ее и желающие реализовать комплекс сопутствующих услуг (от экскурсии по «нужным» людям до пиар-кампании по нейтрализации противников).
Как известно, президентские выборы в России дали старт грандиозной административной реформе. Ее суть объяснил Владимир Путин 15 марта 2004 года. Он сказал, что с начала 90-х правительство просто стали приспосабливать под конкретных людей. «Например, Иван Иванович – хороший человек, как же его без места оставить, а у Иван Ивановича уже дети, внуки, другие заботы». Он также добавил, что целью реформирования был комплекс мер, препятствующих коррупции, – разделение функций принятия решений и контроля за их выполнением. Именно поэтому министерства были заметно укрупнены.
Собственно, добавить к высказанной В.В.П. мысли особенно нечего: да, суть административной реформы в Украине тоже должна сводиться к пересмотру принципов подбора казенного менеджмента. Не должность под человека, а человек для должности. Другое дело, что в идеале это сейчас невозможно. Хотя бы потому, что тщательно соблюдаемые бюрократией нормы «кадрового конкурса» вовсе не соответствуют реальным принципам конкурентного набора персонала. На высокие посты всегда будет идти набор среди политических соратников. На низшие – выбор из двух зол меньшего: подобрать квалифицированного чиновника на должность с зарплатой в 800 грн. невозможно. Потому что квалификация позволяет зарабатывать больше и без бюрократического «напряга». Да, встречаются альтруисты, но это либо родственники бизнесменов, которые призваны не страной управлять, а обеспечивать соответствующее прикрытие со стороны власти, либо молодые амбициозные люди, использующие работу во власти как трамплин для карьеры. Пока в органах власти будет невыгодно работать, ни одна формальная реформа не изменит сути. Кстати, в России Путин начал с того, что поднял зарплату в правительстве до уровня, соперничающего с окладами в крупных коммерческих учреждениях. Но в России профицит бюджета таков, как нам и не снилось. А у нас долги, сильно беспокоящие МВФ. Потому увеличение нагрузки казны за счет резкого поднятия зарплаты чиновников не будет воспринято с пониманием ни народом, ни международными финансовыми организациями.
Правда, с другой стороны эти же организации заставляют нас давать несбыточные обещания и подписывать нереальные проекты. Достаточно вспомнить, что Меморандум о взаимопонимании между Кабинетом министров Украины и Международным банком реконструкции и развития был подписан 27 мая. Напрямую МБРР денег на админреформу не дает, но обещает «способствовать привлечению государств-доноров и международных организаций для поддержки осуществления мероприятий по развитию и реформированию государственной службы».
Ради этого 26 декабря прошлого года правительство одобрило проект указа президента «О Концепции адаптации института государственной службы в Украине к стандартам Европейского Союза», который был подписан 5 марта 2004 года. Координационный совет по вопросам государственной службы уже подал в правительство проект реформы. Осталось получить под все это деньги доноров и синхронизировать свои действия с Евросоюзом.
С другой стороны, до Евросоюза – как до Пекина вприсядку, а Москва с ее блестящим опытом близко. Не случайно Виктор Янукович неоднократно упоминал о синхронизации админреформы с РФ. Справедливо заметив, что «в Украине в административной реформе делаются первые шаги» и что «на этом пути синхронность и одновременность наших действий с Россией – очень важный фактор».
Да, синхронность – это хорошо. Если бы не одна помеха: в России выборы уже прошли, причем с заведомо предсказуемым результатом, а у нас только предстоят. И, как правильно заметил Леонид Кучма, выиграть их – основная задача власти. Поэтому все телодвижения государственного аппарата должны быть направлены на улучшение экономической ситуации и предотвращение кризисов (объективных или злонамеренных), а не на перегруппировку внутри себя.
Но и когда выборы будут выиграны (если будут), первым лицам новой властной колоды будет не до масштабных преобразований. Для начала им придется обживаться в новой роли «старших по общежитию» (если подразумевать под общежитием страну) и укреплять свои позиции перед парламентскими выборами. Оппозиция тоже ведь дремать не будет. Опять есть разница между нами и Россией: они могут себе позволить не замечать оппозицию, а мы нет. Таким образом, создание «хлебных мест» для «Иван Иванычей» (как выразился Путин) останется актуальным и при новой власти. Просто у Иван Иванычей фамилии будут другие. Кстати, и Министерство по админреформе, согласно вполне достоверным разговорам в кулуарах власти, тоже может оказаться предметом, выставленным на политический торг. А в роли «трудоустроенного администратора» ожидается харьковский губернатор Евгений Кушнарев. Во-первых, НДПистам приятно, во-вторых, высвобождается губернаторское кресло, которое автоматически выставляется на торг.
Что же касается конкретной структурной перестройки госуправления, то можно ожидать в лучшем случае ликвидацию нескольких ведомств, которые реально ни на что не влияют. В системе власти сохранилось немало «чемоданов без ручки», которые жалко закрыть, но добиться от них полезной работы невозможно. Вот от них, возможно, и будут избавляться под выборный шумок. Сама же реформа временно останется на уровне общественного обсуждения, официальных заявлений или деклараций. Что тоже неплохо: в споре, как известно, рождается истина…