Конституционный юрист

Тринадцатый номер избирательного списка блока "За единую Украину!" Николай Онищук, похоже, не очень переживает насчет своего несчастливого числа. Его, как юриста, попавшего в парламент, больше волнуют проблемы реформирования Основного Закона. Во всяком случае, нам так показалось. Первый заместитель главы парламентского Комитета по вопросам правовой политики одновременно является и членом специальной комиссии Верховной Рады, которая занимается проблемой согласования существующих вариантов конституционной модернизации. Определенный интерес представляет гипотеза Онищука о постепенном переходе к новой системе организации власти, в частности путем эволюционной перестройки избирательной системы…

Идея о выборах 300 депутатов на пропорциональной основе, а 150 — в одномандатных (мажоритарных) округах заслуживает внимания. Но вряд ли она будет реализована. Сегодня пытаются достигнуть компромисса в этом вопросе при помощи снижения "проходного барьера" в парламент. Пока он установлен на уровне 4%. Его предлагают "опустить" до 2—3%. В таком случае шанс попасть в новый состав Верховной Рады получают многие партии, которых на прошлых парламентских выборах называли виртуальными — "Женщины Украины за будущее", "зеленые", "Команда озимого поколения". Кстати, эти структуры как раз и получили по 2—3% голосов.

Гораздо более любопытно мнение Николая Васильевича о повторной экспертизе Конституционным судом доработанного варианта проекта внесения изменений в Основной Закон. Дело в том, что КС уже высказал свои замечания к имеющимся документам. Успеют ли судьи еще раз исследовать теперь уже доработанный вариант? Времени практически не осталось: за полгода до президентских выборов вообще запрещается "трогать" Основной Закон. Если вы прочитаете интервью с Онищуком, то, возможно, поймете некоторые юридические тонкости конституционного процесса. А, возможно, еще больше запутаетесь в правовых дебрях.

Какие последние новости с конституционных полей? В парламентской комиссии по вопросам политической реформы, говорят, кипят страсти…

— Действительно, на прошлой неделе состоялось заседание временной комиссии Верховной Рады по доработке проектов конституционных изменений, которая приступила к рассмотрению всех вариантов политреформы. Как вы знаете, три законопроекта прошли экспертизу Конституционного суда, и теперь мяч перешел на парламентское поле. Более того, Верховная Рада обязана рассмотреть проекты в соответствии с регламентными нормами и принять решения, поскольку они являются законодательной инициативой депутатов. Если обобщить выводы спецкомиссии, то можно сказать следующее: после горячих дебатов в качестве базового проекта решено рассматривать документ №4105, который еще называют "вариант 292" (именно столько депутатов подписались под этим проектом), и сейчас эта работа завершается.

Безусловно, выйти на такое решение было очень непросто, поскольку в комиссии пропорционально представлены все парламентские силы, а у каждой из них свое видение путей модернизации системы власти. Тем не менее за "вариант 292" проголосовало большинство членов комиссии, в том числе и некоторые представители "Нашей Украины".

Таким образом, предварительная работа велась по проекту, разработанному Медведчуком—Симоненко. В частности, сразу же было предложено текстуальное решение по замечаниям, высказанным Конституционным судом по этому документу. На мой взгляд, именно "вариант 292" имеет неплохую перспективу для утверждения как в первом чтении, так и в окончательном варианте. При этом необходимо отметить, что, возможно, наиболее острые вопросы, связанные с переходными положениями Конституции, парламентская комиссия отложит "на потом". Фактически эти положения — выборы президента уже действующим составом ВР и пролонгация полномочий парламента до 2007 года — являются концентрированным выражением сути политической дискуссии о смене модели власти. Особо хочу отметить, что, судя по поведению наших оппозиционных коллег, входящих в состав спецкомиссии, они понимают: переход Украины к парламентской форме правления — это не политический проект, а потребность, связанная с общественным развитием страны.

За основу взята и норма об избрании президента парламентом?

— Абсолютно верно. В "теле" базового документа записано, что избрание президента отнесено к компетенции Верховной Рады.

Представитель "Нашей Украины" Николай Катеринчук недавно давал пространные комментарии насчет выводов Венецианской комиссии относительно трех конституционных законопроектов. Какова, на ваш взгляд, роль этой комиссии в украинской политреформе?

— Должен заметить, что Венецианская комиссия — это рекомендательный орган Совета Европы, и, естественно, ее выводы важны для Украины, которая декларирует свои европейские устремления. Однако следует понимать, что "венецианские решения" не носят обязательного характера. Это пусть и важные, но всего лишь рекомендации для государств, которые хотят реформировать свою конституционную систему. Они помогают избежать норм, способных осложнить развитие отношений между Европейским Союзом и странами, претендующими на членство в ЕС. Думаю, что выводы Венецианской комиссии будут нами надлежащим образом изучены, и последующая дискуссия будет вестись уже с учетом мнения этой международной комиссии. Сразу могу сказать, что спорными являются те положения законопроекта Медведчука—Симоненко, которые касаются института императивного мандата, изменения сроков назначений судей (вместо бессрочного — на 10 лет), права лишения депутатского мандата в связи с пропуском заседаний Верховной Рады и др.

В отношении же избрания президента парламентом хочу заметить: выбор формы правления, системы организации власти всегда являлся исключительно внутренним делом государства и, в частности, высшего законодательного органа — парламента. Именно ВР принимает Конституцию и вносит в нее изменения. Более того, никогда еще не было прецедента, чтобы Венецианская комиссия, Совет Европы или Европейский Союз навязывали стране форму организации власти. Для них важно, чтобы избранная государством система власти обеспечивала общественный прогресс, организацию и защиту демократических прав и свобод граждан. А будет это делать двухпалатный или однопалатный парламент — не суть важно.

Из всех выводов Венецианской комиссии, которые мы внимательно изучили, обращает на себя внимание тот факт, что в конституционном законопроекте не указано, каким образом избирать президента в ВР: тайным или открытым голосованием? В регламенте работы парламента записано: все голосования проводятся в поименном режиме.

— Парламент избирает не только президента страны, но и других должностных лиц. Например, уполномоченного по правам человека, председателя Счетной палаты, членов Конституционного суда. На этот счет предусмотрена процедура тайного голосования с помощью бюллетеней. Естественно, что и президента следует избирать в парламенте исходя из общих начал установленной законом процедуры. Это должно быть жестко персонифицированное голосование, обеспечиваемое бюллетенями. Технология избрания главы государства парламентом будет закреплена либо в тексте Конституции, либо в регламентной процедуре.

Пару недель назад лидер социалистов и один из сопредседателей специальной комиссии ВР Александр Мороз заявил, что ему удалось подготовить компромиссный вариант конституционного проекта. Какова судьба этого варианта? Он рассматривался "комиссионерами"?

— На первом заседании конституционной комиссии ВР Александра Мороза не было. Следует отметить: сама процедура внесения изменений в Основной Закон слабо прописана в существующих нормативных актах, регулирующих деятельность парламента. Нынешний регламент не содержит специального раздела, детально описывающего процесс модернизации Конституции. Следовательно, мы должны руководствоваться теми нормами Основного Закона, в которых говорится о двух стадиях принятия решений: предварительном (226 голосов) и окончательном (300) утверждении изменений. А также регламентом, где указан порядок рассмотрения законов. Кстати, конституционная комиссия ВР дала неформальное поручение Степану Гавришу подготовить проект постановления парламента "О порядке рассмотрения Верховной Радой законов о внесении изменений в Конституцию". Разумеется, речь идет об общих моментах: временные рамки обсуждения, порядок предоставления слова авторам законопроектов, выступления от фракций и пр. Это постановление, в случае его принятия, будет иметь такую же юридическую силу, как и регламент ВР. Особых изменений в процедуре не ожидается, поскольку базовые подходы известны: парламент проголосует в режиме предварительного одобрения, потом проект вновь направят в КС, поскольку в согласованном варианте должны быть учтены замечания этой инстанции, а затем — окончательное утверждение конституционным большинством.

Если предварительно одобренный проект опять отправят на экспертизу в КС, то выходит, что сдвинутся сроки конституционной реформы?

— На самом деле это не повлечет за собой изменения сроков политической реформы. Конституция обязывает нас окончательно утвердить законопроект на следующей сессии, которая длится с февраля по июнь. При условии, что на нынешней сессии законопроект будет утвержден предварительно. Конституционный суд, очевидно, потратит меньше времени на изучение проекта, поскольку внесенные изменения касались исключительно тех выводов и замечаний, которые были высказаны КС. То есть никаких нововведений концептуального свойства, затрагивающих институты власти, порядок избрания, назначений, нет.

Мне кажется, что в таких условиях Конституционный суд способен действовать динамично и рассмотреть за месяц-полтора подкорректированный вариант. Таким образом, если 23 или 25 декабря законопроект пройдет первое чтение и сразу же попадет в КС, то парламент приступит к окончательному утверждению изменений в Конституцию в феврале или марте 2004 года. Что, кстати, согласуется с нормой, в соответствии с которой внесение изменений в Основной Закон должно быть осуществлено не позднее чем за полгода до президентских выборов. А выборы главы государства, как вы помните, назначены на октябрь.

Иными словами, вы можете с большой долей уверенности сказать, что никаких юридических "мин" в согласованном законопроекте не будет? И КС не обнаружит в подкорректированном варианте ничего "запретного", способного помешать модернизации системы власти?

— Конституционный суд не может высказать каких-то новых суждений по поводу протестированных им ранее норм Основного Закона. Такой вариант исключен: КС просто не имеет юридического права это делать. Он не может менять свое мнение в отношении тех норм, по которым ранее уже вынесено решение. Поэтому я не вижу здесь никакого подвоха. Более того, надо отметить, что процесс внесения изменений в Конституцию достаточно публичен. Есть определенные разногласия. Например, мои оппоненты не соглашаются с тем, что переходные положения должны быть утверждены как конституционные изменения.

Вот вы говорите об оппонентах… А может так случиться, что внутри самой комиссии ВР произойдет раскол на два лагеря? И что тогда?

— Специальная парламентская комиссия действует в рамках тех прав и полномочий, которые имеет и парламентский комитет. То есть статус у них равный. А комитет ВР всегда принимает решения по законодательным инициативам большинством голосов не от состава комитета, а от количества присутствующих на заседании.

Иными словами, если тот же Александр Мороз не придет, то все решат и без него?

— Решения парламентской комиссии по вопросам конституционной реформы носят рекомендательный характер для ВР. Это как позиция профильного комитета: она может быть или учтена, или отклонена. Окончательное решение принимается в сессионном зале. Должен также заметить, что итоги заседания специальной комиссии позволяют сделать следующий вывод: найден компромисс в отношении базового законопроекта, вокруг которого продолжится конституционная работа. Поэтому комиссия в состоянии сформулировать свое мнение по вопросу внесения изменений в Основной Закон. Мы сможем предложить депутатам согласованный, доработанный законопроект, способный стать основой для последующих голосований.

Однако есть такая преграда, как закон о пропорциональных выборах народных депутатов. Пока эта позиция не будет согласована, вряд ли можно говорить об утверждении "варианта 292". Опять же, хорошо известна позиция КПУ, которая согласна поддержать политреформу только после голосования за пропорциональный закон. Как будет решен этот вопрос?

— Не только коммунисты, но и многие представители парламентского большинства рассматривают пропорциональные выборы и императивный мандат в связке с политреформой. И пока нет четких подходов к решению данного вопроса. Все-таки и в большинстве, и в меньшинстве есть много депутатов, избранных по мажоритарным округам, которые пока не видят себя в партийных списках и, следовательно, не имеют реальной политической перспективы. Это правда. Но следует понимать: если делается шаг в направлении введения парламентской формы правления, то мы просто обречены на пропорциональные выборы. Таковы законы конституционного строительства — изначально должен быть сформирован политически структурированный парламент.

Ведь Верховная Рада становится не только высшим законодательным органом власти. Она уже будет непосредственно формировать органы государственной власти и управления. Вне всякого сомнения, это позитивный элемент в конституционном развитии страны. Знаете, существуют две традиции в политологии — европейская и евразийская. Первая рассматривает парламент как системообразующий орган власти. Вторая в центр системы ставит не законодательный орган власти, а президента или иное политическое лицо, обладающее значительными полномочиями. Украина и географически, и концептуально находится на стыке этих двух подходов.

И то, что мы движемся по европейскому конституционному пути, наглядно демонстрирует: наша страна оказалась достаточно зрелой для введения подобных перемен в организации жизни общества и государства. Раз мы делаем такой шаг, то политическая сила (коалиция), победившая на выборах в парламент, получает едва ли не всю полноту государственной власти в Украине. Являясь законодательной властью и формируя правительство, она, по сути, становится правящей.

Президент же сохраняет за собой часть полномочий уже как гарант защиты прав и свобод граждан. В частности, он вносит предложения по кандидатуре генпрокурора, важнейшей функцией которого является защита прав и свобод человека. Кроме того, президент фактически формирует ЦИК, способствующую реализации прав граждан на свободу выбора. Он вносит и представление по назначению министра внутренних дел и как главнокомандующий — представление на назначение главы Минобороны. Но всю полноту власти получает правящая парламентская сила (коалиция).

Следовательно, граждане должны знать, какая партия (блок) взяла на себя ответственность за происходящее в стране. Поэтому вопрос о пропорциональной системе уже не следует рассматривать в контексте чьих-то интересов. Сказав "А" — "парламентская республика", мы должны сказать и "Б" — "пропорциональные выборы".

Дискуссия будет вестись по поводу того, какова должна быть эта пропорциональная система, поскольку существуют ее разные модификации. Но мы должны сделать так, чтобы избиратель понимал: он голосует не за депутата Иванова, а за партию Х, которую депутат Иванов представляет.

Можно согласиться с тем, что переход от одной электоральной системы к другой не должен быть резким. В проекте Конституции записано, что избирательная система, во-первых, базируется на принципах пропорциональности. Во-вторых, должен быть сформирован единый общенациональный избирательный округ. И вот последнее положение серьезно сужает поле для маневра, поскольку речь идет уже не о выборе оптимальной модели, а о жесткой фиксации классической, пропорциональной системы.

Это в варианте Гавриша. А вот в проекте, подготовленном Морозом—Мусиякой, такая "тонкость" учтена, и возможность договориться, соответственно, возрастает…

— В ходе дискуссии мы, скорее всего, сами придем к тому, что нецелесообразно загонять в узкие электоральные рамки и депутатов, и общество. Надо также понимать, что в Основном Законе закреплено право граждан избирать парламент путем прямого голосования. На мой взгляд, чтобы не сужать права избирателей, возможно на данном этапе избирать 2/3 парламента (конституционное большинство) по партийным спискам, а 1/3 — по мажоритарным округам. Такой подход обеспечил бы необходимый минимум парламентской консолидации и структуризацию ВР для принятия стратегических решений.

Скажите, не приведут ли голосование по партийным спискам, формирование коалиции и создание правительства парламентской коалицией плюс выборы президента в ВР к тому, что страна скорее "скатится" к авторитаризму, чем приблизится к демократическим стандартам?

— Особенность конституционного строительства по-украински заключается в том, что президент получает достаточно широкие полномочия по роспуску Верховной Рады. В проекте изменений данный момент учтен, и, кстати, КС тоже не высказал никаких замечаний по этому поводу. Правда, должен заметить, что глава государства не имеет возможности распустить парламент по своему усмотрению. Четко формализованы основания для роспуска ВР, которые связаны с тем, что парламент становится субъектом формирования органов власти. И если ВР их не сформировала, то нарушается течение государственной жизни.

Я также не думаю, что президент останется арбитром нации — это скорее политологическая категория, но не правовая. Данную функцию в обществе будут осуществлять только граждане: если политическая сила, получившая большинство голосов, не в состоянии создать правительство или избрать главу государства, стало быть, распускается парламент, и поддержку народа получает иная сила, способная это сделать. У политика нет другого судьи, кроме народа.

И все же, как стране, где парламентское большинство "из себя" избирает и правительство, и президента, можно избежать авторитаризма, повторения истории, когда "партия — это наше все"?

— Я вижу в этом не негатив, а только позитив. Потому что если на парламентских выборах народ поймет, что избирает не "говорильщиков", а тех, кто будет реально формировать власть в области, районе, назначать своих представителей на всех уровнях, то станет более взвешенно, требовательно относиться к своему политическому выбору. Мы априори не имеем права не доверять избирателям или считать, что они ошибаются.

И если народ путем голосования предоставляет всю полноту этой власти некой политической силе, то, стало быть, он доверяет ей и согласен, что именно она будет им управлять. А если избиратели решат, что эта сила управляет им не так, как обещала, то путем выборов или референдума лишит ее власти.

Давайте вернемся в правовую плоскость. Ваш прогноз: пройдет ли норма о выборах президента парламентом уже в следующем году и о пролонгации полномочий ВР до 2007-го?

— Я вам выскажу собственное мнение, не рискуя делать глобальные прогнозы. Что очень важно обеспечить, проводя конституционную реформу? Когда она инициируется политической элитой, которая обращается к обществу за поддержкой, то на нее ложится колоссальная ответственность. Важно, чтобы в ходе реформирования не были дискредитированы демократические институты. Как это сделать? Если за конституционными изменениями последуют экономические и социальные кризисы, то тогда мы погубим идею парламентского народовластия. На мой взгляд, важно, чтобы политреформа в первую очередь обеспечила политическую стабильность и прогресс в общественном развитии. Нельзя еще раз наступить на "грабли" начала 90-х годов: инфляция, "дикое" перераспределение капитала и так далее. Имеет принципиальное значение то, чтобы реформа не просто состоялась, а и была подкреплена общественным согласием по основным вопросам. Чтобы не было конфликта между одной группой населения (оппозиционно настроенной) и другой. Для обеспечения такой стабильности нам не обойтись без "буферного" периода, который как раз и предусмотрен переходными положениями проектов законов о внесении изменений в Конституцию.

Иными словами, выборы президента в парламенте должны пройти в 2006 году, когда ВР уже будет сформирована на новой основе…

— Я говорю о плавном переходе в плане того, кто будет представлять власть в 2004-м, в том числе и президентскую. Мне кажется, необходимо четко понимать: если легализовать конституционные изменения, касающиеся выборов президента в 2004-м, то это будет означать одно — радикальных перемен в лагере правящих сил не произойдет. Потому что президент будет избран от левоцентристской оппозиции, которая является таковой по составу участников, но не по идеологии правления.

Беседовали Ирина Гаврилова, Владимир Скачко, Александр Юрчук