Стремление иметь главу государства с широкими и сильными полномочиями и одновременное желание избирать его являются совершенно несовместимыми. Мне известен единственный способ превратить наследственную королевскую власть во власть выборную: сначала необходимо сузить сферу ее деятельности (…). Но именно этим республиканцы в Европе и не желают заниматься вовсе.
Алексис де Токвиль, «Демократия в Америке», 1831
Взявшись за тему «что такое уходящая власть и что она может учудить напоследок», автор этих строк попал в достаточно неприятное положение. С одной стороны, личный опыт и политическая практика украинской власти явно указывали на то, что корректным предметом для сравнения должна быть история диктатур или монархий. С другой стороны, никакая диктатура не обладает свойствами, присущими украинской власти. Нормальный диктатор чеканит свою физиономию на монетах, называет в честь себя месяцы года, активно борется с разнообразными врагами и т. д. и т. п. Он считает себя отцом нации и всячески подчеркивает это мнение. Иначе говоря, диктатор отвечает за все и ни с кем не желает делиться этой ответственностью, являющейся логическим продолжением его абсолютной власти (отметим, что в соответствии с такой логикой ответственность рано или поздно наступает и довольно часто носит абсолютный и весьма неприятный характер).
Украинская власть предельно таинственна и законспирированна. Найти виноватого и ответственного здесь невозможно. Украинцам принадлежит сомнительная честь изобретения такой системы (и даже описания этой системы в Конституции), в которой ни один из органов власти не отвечает ни за что, так как легко (и часто совершенно справедливо) может переложить вину на другие органы. При этом такое перекладывание вины тоже никого ни к чему не обязывает, и, в итоге, никто ничего не делает, но все со всеми борются.
И, наконец, в мире не существует диктатуры, устанавливающей срок пребывания на высшей государственной должности и ограничивающей право одного лица занимать ее не более двух раз. Конечно, в большинстве случаев диктаторы называются президентами, но президентство их либо пожизненно, либо может возобновляться бесконечное число раз. Совместное существование ограничений продолжительности срока правления и права одного и того же человека занимать высший государственный пост не более двух раз присуще как раз демократическим режимам.
Вот почему в качестве примера для сравнения я, в конце концов, выбрал США, т. е. страну, во-первых, демократическую, во-вторых, такую, у которой мы, собственно, и заимствовали институт президента. Вывод, к которому я пришел, звучит так: существующая политическая система и процедура президентских выборов — несовместимые вещи.
Как это бывает
Когда речь заходит о проблематике «политического наследства», чаще всего имеются в виду те пакости, которые уходящая власть, понимая, что ее дни сочтены, устраивает своим преемникам из противоположного политического лагеря. Однако проблема, как водится, значительно глубже. Для того чтобы понять это, полезно обратиться к дискуссиям прошлого, например, о самом принципе выборности. Они делают понятными многие вещи, которые, считаясь вроде бы очевидными, на самом деле таковыми не являются. Так, Токвиль в своем классическом труде довольно много места уделяет изложению полемики по поводу принципа выборности главы государства и исполнительной власти. Он соглашался с тем, что выборный президент больше подвержен риску популистской политики, и с тем, что часть отведенного для государственных дел времени президент неизбежно тратит на выборы либо бездействует, когда у него нет шансов переизбраться. Токвиль приводит слова Джефферсона, которые он написал за шесть недель до выборов: «Я уже столь близок к моменту отставки, что участвую в делах лишь тем, что выражаю свое мнение. Я считаю справедливым предоставить моему преемнику всю инициативу тех начинаний, за исполнением которых ему предстоит наблюдать и за которые ему предстоит нести ответственность». Сюда можно легко добавить опыт Джорджа Вашингтона, который несколько последних месяцев своего президентства занимался только тем, что готовил речь, в который подводились итоги его правления, а также примеры менее достойного времяпрепровождения президентов в конце своего срока.
Тем не менее, Токвиль считает, что для США выборность лучше невыборности, и приводит аргумент, который сегодня для нас звучит достаточно странно: «В Соединенных Штатах исполнительная власть может безнаказанно замедлять свои действия (накануне выборов. — Авт.), потому что в своих проявлениях эта власть слаба и ограничена».
Нужно сказать, что «слабость» власти президента считалась таковой в сравнении с абсолютной властью европейского монарха. То есть американский президент ограничен только своей компетенцией и может действовать только в рамках закона. Такое положение дел существует и сегодня, и неуемная военная и глобалистская активность Джорджа Буша-младшего не должна вводить нас в заблуждение. Напротив, она является иллюстрацией того, чем могла бы стать внутренняя политика США, если бы в ней президент не был сдерживаем рамками права. В международной политике право — скорее фикция, чем реальность, и вот результат…
Но вернемся к нашим президентам и отметим, во-первых, что принцип выборности и ограниченность полномочий находятся в непосредственной связи друг с другом. Во-вторых, следует отметить, что институт президентства в США не был до конца жестко задан Конституцией. Многие концептуальные моменты, без которых он сегодня кажется немыслимым, возникли случайно или благодаря традиции. Так, например, норма о том, что один и тот же человек не может быть президентом более двух раз, возникла как прецедент, заложенный Вашингтоном. Никакой письменный документ не фиксировал эту норму, президенты соблюдали ее добровольно. Правда, Франклин Рузвельт, пользуясь военным временем, был президентом трижды, чем, видно, и подстегнул принятие соответствующей поправки к Конституции в 1953 г. Крайне поучителен, особенно с точки зрения темы «наследства», пример, когда второй президент — Джон Адамс — в конце своего срока в 1801 году назначил верховным судьей заядлого федералиста Джона Маршалла. Сменивший Адамса Томас Джефферсон был яростным идеологическим врагом предыдущей администрации. Но «подарочек» Адамса сделал свое дело — в 1803 году Джон Маршалл в изложении мотивов суда при вынесении приговора заявил, что федеральная Конституция предоставляет, в случае необходимости, Верховному федеральному суду последнее решение о конституционности принятого конгрессом и президентом закона (дело Марбери против Мэдисона). Интересно, что сам Джефферсон практически проигнорировал это решение и продолжал самостоятельно толковать Конституцию, но позже принцип, сформулированный Маршаллом, стал одним из краеугольных камней американской системы. Сегодня ситуация, когда кто бы то ни было, кроме Верховного суда, трактовал Конституцию (что фактически равносильно ее «дописыванию»), выглядит просто немыслимой.
В-третьих, отметим одно сугубо американское обстоятельство, которое может служить нам если не руководством к действию, то неким моральным примером. Оно состоит в том, что с 1789 по 1829 год страной управляли люди из поколения отцов-основателей. Для них собственное президентство было некими полевыми испытаниями американской Конституции, к появлению которой они имели непосредственное отношение, и потому, невзирая на часто противоположное ее понимание, первое поколение президентов относилось к своей работе с чрезвычайной ответственностью.
В-четвертых, проблема прихода к власти оппозиции возникла в качестве таковой только в самом начале истории США, когда федералиста Адамса сменил Джефферсон. Адамсу предлагали воспрепятствовать этому силой, но он благоразумно отказался. Да и Джефферсон, став президентом, сразу же протянул руку дружбы вчера еще непримиримому оппоненту.
«Проблемы наследственности» американских президентов тоже были разрешены достаточно быстро. Уже преемник Эндрю Джексона — Мартин ван Бурен был утвержден партийным съездом демократов в 1837 году. С тех пор эта практика становится повсеместной, а выборы «наследника» — прерогативой партий.
Честно говоря, мне не удалось найти сколько-нибудь серьезных примеров того, как государственная власть использовалась американскими президентами непосредственно для того, чтобы насолить своим противникам либо использовать системно важные решения в этих целях. Единственный промежуток времени, когда президенты могут мелко пакостить друг другу, — три месяца между объявлением результатов выборов и инаугурацией. В этот момент уходящий президент, особенно если его партия располагает большинством в конгрессе, в состоянии подпортить жизнь преемнику, но большей гадости, чем объявление амнистии, мне обнаружить не удалось. Более того, большинство решений, которые сегодня можно расценивать в качестве «наследства» (неважно, хорошим оно оказалось или плохим), принимались в расчете на длительную перспективу либо имели такую перспективу вне зависимости от желания президента. Таким, например, оказались последствия «нового курса» Рузвельта, а именно его представлений о роли государства. В1933 году в федеральном правительстве было занято ровно 600 000 человек, а в 1939 году, перед началом европейской войны, около 920 000 человек. Когда японцы напали на Перл-Харбор, количество чиновников перевалило за 1,5 миллиона, чтобы потом в результате войны еще раз резко возрасти. Ни при одном из последователей Рузвельта число их уже не опускалось ниже 2 миллионов. Примером другого рода может служить предложение в 1961 году Джоном Кеннеди космической программы, одним из результатов которой (помимо полета на Луну) стало бурное развитие компьютерных технологий. Кеннеди же были начаты широкомасштабные реформы здравоохранения и образования, которые после его смерти благополучно завершил Линдон Джонсон. Вообще, большинство программ более-менее заметных (не говоря уже о выдающихся) президентов далеко выходят за временные рамки их правления. Конечно, история американских президентов полна примерами коррупции, клиентизма и недобросовестности, но, так или иначе, она протекает в рамках государственной деятельности и государственных интересов. В связи с этим последний пример — история Джеймса Гарфилда и Честера Алана. Гарфилд был наследником политики предыдущего президента Хейса, который ставил одной из своих целей искоренение коррупции и клиентизма в назначении на государственные должности. Одним из главных направлений реформ Хейса была нью-йоркская таможня, которую возглавлял Честер Алан. Хейсу удалось искоренить коррупцию, но Алан не пострадал и более того — стал вице-президентом следующего президента — Гарфилда. Алан был навязан ему нью-йоркской партийной группировкой, и когда Гарфилд продолжил политику своего предшественника, его убили. Убийца не скрывал, что его целью было сделать Алана президентом. Ирония судьбы (а на самом деле — свойство системы) состояла в том, что именно Алан довел дело своих предшественников до конца.
Итак, теперь можно назвать причины того, почему в США все выборы президентов проводились в срок и ни разу не были перенесены. Прежде всего, это партийная система. Партии являются, так сказать, олицетворением «наследников», существование партий в значительной мере предохраняет от мысли «после меня — хоть потоп». Во-вторых, взаимозависимость государственных органов. Президенты сталкиваются со своими оппонентами не только на выборах, но и, например, в Верховном суде. В течение срока полномочий президента избирается новый конгресс и на одну треть обновляется сенат, что тоже заставляет президента держать руку на пульсе страны. В-третьих, нельзя забывать о том, что непрерывность государства в значительной степени обеспечивают кадровые несменяемые чиновники, составляющие подавляющее большинство двухмиллионной армии американского чиновничества. Президент не назначает их и может уволить только за должностные проступки.
Таким образом, можно сделать два существенных для нашей темы вывода:
1. Президенты США занимаются только своим делом — предписанными Конституцией и традицией полномочиями.
2. Им есть кому передавать свое дело, и поэтому их политика почти всегда направлена в будущее.
Как это бывает
«Пока не нашлось человека, который бы рискнул своей честью и жизнью ради того, чтобы стать президентом США. Причина чрезвычайно проста — достигнув положения главы государства, он не в состоянии дать своим приверженцам ни большой власти, ни солидного богатства, его положение слишком слабое, чтобы в результате его прихода к власти различные группировки добились внушительных успехов или потерпели полное поражение», — пишет Алексис де Токвиль. Нас эти строки заставляют кисло улыбнуться, потому что к президенту в украинской версии они, конечно же, неприменимы. Украинский президент имеет полномочия даже больше, чем у европейского монарха времен Токвиля, потому что он «спрятан» за этими полномочиями, он может действовать, не неся никакой ответственности за свои решения.
В результате наша властная система до крайности персонифицирована. При отсутствии системных возможностей влияния на главного политического игрока — президента — остаются только личные, никем и никак не контролируемые. Наша государственная машина состоит как бы из двух частей — чиновников, зависящих от выборов, и их окружения, напрямую от выборов не зависящего. Но эти части, с точки зрения управления, неразрывны, они в равной степени оказывают влияние на государственную политику. Поэтому выборы, заменяющие публичных чиновников, в любом случае означают разрыв государственной машины. Не зная характера и объема «неформальной» части государства, никто не в состоянии предсказать, как поведет себя эта система после выборов.
Вторым обстоятельством является концептуальная порочность схемы «преемника». Наша политическая система замкнута сама на себя. Имея необъятные и ситуативно устанавливаемые полномочия, она может заниматься только самосохранением. В отличие от американского, у нашего президента нет своего дела, т. к. он занимается всем. Ничто не выходит из нашей государственной машины и не может быть продолжено в будущее. Все ее реальные решения имеют ситуативный, тактический характер. Стратегические решения всегда только лишь декларативны, исполнить их невозможно. Наша система концептуально антистратегична, она изо всех сил противится тому, чтобы политические цели находились за ее пределами. Удивительнейшим образом даже деятельность, которая может иметь стратегически важные для системы последствия, в качестве вторичных результатов (приватизация, отмена прописки) тут же координируется. Приватизация, как это следует из заявлений и действий должностных лиц, будет вечной (для чего уже создан институт реприватизации), ну а прописка после ее отмены только усилилась. Не случайно в политической риторике украинских политиков цель «стабильности» считается приоритетной все годы существования Украины, между тем как примеры нестабильности практически отсутствуют, вернее, они не выходят за те рамки (забастовки и т. п.) обычного политического процесса, которые в других странах считаются не только допустимыми, но и нормальными.
Власть просто некому передавать. В нашей системе появление любой новой фигуры (даже если это опять будет действующий глава государства) на президентском посту означает не просто шаг вперед, а фактически равнозначно появлению новой системы. Параметры и ориентиры ее деятельности целиком зависят от личных качеств ее участников (понятно, что для страны последствия работы новой системы будут, скорее всего, отрицательными, но для самих участников они будут непредсказуемыми). То есть в результате выборов нет шага вперед из прошлого в будущее, а есть появление нового субъекта вместо старого.
Схема же «преемника» рассчитана на шаг, она означает, что «мы сегодня поможем тебе, для того чтобы ты нам завтра…». Однако никакой «преемник» не удовлетворит ожиданий, которые возлагают на него представители нынешней власти, т. к. он будет определять саму возможность их существования в новом режиме. Никакого «мы завтра» нет. Есть только «я завтра». И производные от этого «я». Нет, конечно, наверняка многие из нынешней «элиты» хорошо устроятся и при будущем президенте, но сделать это заранее они не смогут никогда. Да и, думаю, совершенно понятно, что «преемник» — это любой президент, избранный в 2004 году, включая ныне действующего.
Понятно также, что государственные институты тоже не обеспечат преемственности власти. Хотя парламент и сохранится в его нынешнем виде, его половинчатая структура и возможности бесконечного размножения фракций из одних и тех же депутатов приведут к тому, что под будущего президента немедленно сформируются новые фракции, т. е. фактически это будет новый парламент. О суде (особенно Конституционном) я не говорю, он пока является производной от исполнительной власти. Партии находятся в таком же состоянии. Вряд ли СДПУ(о) будет способна действовать в оппозиции, вернее, то, что от нее останется, не будет представлять серьезной силы. Других сколько-нибудь оформленных партий власти, которые смогут продолжить дело нынешней власти в будущем, просто нет. Ныне оппозиционные партии (кроме разве что железобетонных коммунистов) могут оказаться в странном положении, когда они привели к власти, но сами к ней не пришли. Точно так же эта проблема касается и «Нашей Украины» в случае победы Виктора Ющенко. Она станет просто не нужна и неминуемо распадется (хоть пример и не совсем корректен, но можно вспомнить судьбу МБР — «блока Кучмы—Гринева»).
Таким образом, в стране нет ни государственных, ни политических институтов, которые смогли бы продолжить свое существование после президентских выборов, то есть сделать шаг из настоящего в будущее, оставшись самими собой. Всем им впору собраться вместе и петь хором панковский гимн No future for you! (кстати, еще одна ирония судьбы состоит в том, что песня эта называется God save the Queen). Добавим сюда фактическое признание действующими политиками недееспособности нынешней Конституции, и мы поймем, что президентские выборы будут означать фактически появление нового государства. При этом его параметры возникнут из ситуативного сочетания интересов и личных взаимосвязей, и, самое важное, эти параметры никак не могут быть запланированы сегодня. Правда, только лишь в том случае, если считать своей целью президентские выборы 2004 года. Если же понимать, что появление нового государства неизбежно, то тогда можно управлять этим процессом, уже сейчас концентрируясь непосредственно на нем. Однако для этого нужно отказаться от цели-2004 и действовать совсем по-другому. Прежде всего, необходимо отойти от президента (нынешнего и будущего) как центра и смысла политической жизни. В понимании в качестве цели нового государства президент является лишь одним из важных ее элементов, но не более того. Ну и, конечно, нужно научиться взаимодействовать горизонтально, определяя собственные интересы и пытаясь взаимодействовать с другими носителями интересов. Только так можно избежать «обнуления» в 2004 году и попасть в будущее.