Александр Мосиюк: уровень коррупции влияет на качество административных услуг

Он на самом деле хотел завершить реформу еще до 2006 года, до парламентских выборов, но оппоненты не дали хода его законопроектам, и следовательно все отложили в долгий ящик. В этот раз, может, и выйдет. Будем анализировать с нашим гостем.

Административно-территориальное устройство получено нами в наследство от Советского Союза, и можно говорить, по крайней мере так специалисты утверждают, что фактически не изменилось. В чем его несовершенство, что мы имеем?

Оно довольно сложное и противоречивое и не оптимальное. Потому что такие примеры, например, как самый маленький район в Украине имеет 700 жителей, а самый большой 170000, свидетельствуют о том, что, при этом хочу подчеркнуть, что эта структура органов управления абсолютно одинаковая и даже почти одинаковая заработная плата у руководителей этих органов, то вы можете сами понять, о чем идет речь. Во-вторых, мы имеем много административных образований, которые представляют собой своеобразную матрешку: например, есть город, есть район, в районе есть еще населенные пункты, есть поселки. Например, поселок Пуща-Водица находится в Подольском районе Киева, Подольский район входит в город. Еще более запутанная ситуация в городе Севастополе, где города, села, села там входят в состав города. То есть мы имеем довольно пеструю структуру, которая очень неэффективна в процессе управления, которой тяжело управлять, и довольно сложные бюджетные отношения у нас такой пестрой структуры. Соответственно это отражается на качестве предоставления административных услуг. Поэтому неудивительно, что административно-территориальная реформа является одной из самых главных реформ системы государственного устройства. Дополнительным подтверждением этого являются действия, которые предпринимали страны Восточной Европы, в частности Польша. Они очень успешно, но довольно сложно провели такую реформу. У нас есть конкретные примеры, на которые мы можем равняться, где мы можем видеть плюсы и минусы и соответственно учитывать опыт.

Вот буквально немного позже я хочу, чтобы вы рассказали об опыте Польши. В несколько этапов у них проводилась административно-территориальная реформа. Сколько лет и сколько времени они на это положили? За счет чего удалось все-таки ее провести? Почему ставлю такие вопросы? Потому что у нас все годы независимости Украины можно говорить, что серьезно начали появляться указы, начиная с 1997 года. Пытались провести административно-территориальную реформу, но так и не удалось. Почему? Ваше субъективное мнение.

Почему у нас не удалось провести административно-территориальную реформу? Проблема состоит в следующем. Это реформа, которая требует политической воли. Требует последовательности власти и требует доверия, что самое главное. То есть она содержит очень много рисков, и соответственно часть действий может восприниматься населением негативно. Она может иметь при неправильном осуществлении много негативных последствий. Она может негативно влиять на рейтинг партии, то есть потому, когда осуществляется попытка перед выборами провести реформу, то, как правило, власть потом идет назад и отказывается от ее проведения, что было в 2005 году. Накануне парламентских выборов увидели, что существуют конфликты. Оппозиция все, что власть сделала неправильно, активно использовала, соответствующие настроения населения появились, и от реформы практически отказались. Относительно самой концепции реформы, относительно наработок. Уже в 2009 году, я знаю, что украинская власть наработала довольно неплохо концепцию реформы. Была разработана даже в целом ряде регионов уже модель, как должны выглядеть территориально-административные единицы, как должно быть осуществлено. Но опять президентские выборы плюс экономический кризис – это все не произошло. Полякам удалось это сделать. Я вам не могу сказать, сколько на это ушло лет. Но я знаю, что они это сделали довольно успешно и довольно быстро. Эта реформа, несмотря на сложности, она у них получилась. Но именно на базовом уровне, который у них называется уровень гмин, а у нас уровень общин. Она у них прошла довольно успешно и удалась. Поэтому я думаю, что сегодня власть должна учитывать уже те негативы, которые она получила в результате проведения разных реформ, а прежде всего непонимания людей, что должно быть в результате проведения реформы, как она должна проводиться, отсутствие надлежащей прозрачности, отсутствие диалога с обществом – реального диалога, не формального. Если все эти властью будут учтены негативы, то реформа, наверное, может удаться.

Я буду сейчас излагать тезисно то, что говорят представители власти. В частности, министр Близнюк говорит о том, что административно-территориальная реформа скорее всего начнется в 2013 году, и уже в бюджете следующего года будут заложены соответствующие параметры. При этом он определил, что как бы активно эта работа ни проводилась, в ее основе лежит бюджет. Во-первых, становится понятным, что так быстро ее не проведешь, и она начнет проводиться после парламентских выборов, которые должны состояться в октябре 2012 года. Тогда уже, возможно, будет и немного другой состав парламента, поскольку для проведения этой реформы, мы будем еще дальше говорить, вы будете разъяснять, необходимо будет вносить и изменения, в частности в Конституцию и в частности и в Земельный кодекс, в Бюджетный кодекс и вообще принимать приблизительно 8 новых законов. То есть, во-первых, даже трудоемкая и законодательная работа и разъяснительная работа, и нужны на это деньги, и конечно, нужно будет все это анализировать, воспринимать с учетом той политической конфигурации, которая еще складывается в парламенте. То есть очень, очень много тут у нас нюансов. Но если смоделировать ситуацию в 2013 году и иметь соответствующие средства, неужели на самом деле в основе лежит бюджет? И возможно ли ее провести до 2015 года?

Оценку качества реформы и соответствующей возможности можно дать тогда, когда в парламенте будут зарегистрированы соответствующие законопроекты. Пока что этого нет, потому это просто такой общий разговор концептуального характера и не больше. Что согласно концепции планируется? Например, планируют сократить количество общин с 31,5 тыс. до 1,8 тыс. И планируют соответственно уменьшить количество районов – с 490 до 150. Это собственно те 4 цифры, которые я видел в материалах. Всем понятно, и это было в 2009 году наработано той властью, что нужно начать перестройки базового уровня самоуправления общины. Для этого нужно уменьшить количество этих единиц до 1,8 тыс. Что это означает? Это означает, что община будет включать в себя не меньше 5 тыс. жителей соответственно. Разница между количеством жителей в разных общинах не может быть большой очень, так как сегодня есть. Соответственно общиной может быть такое образование, которое будет иметь соответствующие какие-то экономические аргументы, то есть она должна создаваться на базе какого-то экономического центра, пускай это микроцентр. Потому что создание ее другим способом также смысла не имеет никакого. Община должна иметь собственные поступления – то есть у нее должна быть какая-то база собственная для поступлений. Она не может быть чисто дотационной. Потому что сегодня очень большое количество общин, которые чисто дотационные. Вообще ничего не зарабатывают – у них нет собственных поступлений. Это абсолютно неправильная ситуация. Такие вот размеры общины должны быть гарантией того, что те административные услуги, которые предоставляются на самом низшем уровне, они будут предоставляться существенно качественнее, чем они предоставляются сегодня. То есть что человеку необходимо? Человеку необходим от власти соответствующий уровень предоставления административных услуг соответственно, и соответственно чтобы этот орган, эта община имела возможность проводить какую-то политику свою, то есть соответствующим образом заботиться о жизни, благосостоянии людей. Сегодня мы имеем очень пеструю структуру. У нас есть села – 100 человек, и там сельсовет. Как может быть сельсовет, какой там бюджет может быть, когда там 100 жителей? Есть, правда, села, сельсоветы которых включают несколько сел. Но есть такие маленькие. Бывают такие сельсоветы, что там одни пенсионеры живут, что некого в сельсовет выбрать. Поэтому новая структура должна предусматривать, что в отдельных населенных пунктах будут какие-то органы самоуправления. Возможно, в таких маленьких селах просто там сельские старосты, которые будут справки выдавать. Такая укрупненная структура должна быть определенной гарантией повышения качества предоставления административных услуг.

А так чтобы не получилось наоборот? Потому что вы знаете, сразу приходит на ум пример, далеко не нужно ходить – вот собственно медицинская реформа, эти пилотные проекты, когда опять-таки укрупнения, улучшение качества. В результате, вот в частности звонят радиослушатели, и можно увидеть телесюжеты, и эта информация абсолютно является доступной, невыдуманной, непридуманной о том, что людям наоборот стало сложнее. Во-первых, дальше добираться, некоторые даже не успевали добираться, чтобы получить эту помощь – это на примере медреформы, этих пилотных проектов. Так же возникает страх, беспокойство, что может случиться и с этим ворсом, с этим укрупнением. Вы говорите, качество предоставления административных услуг. Так что придется неизвестно куда добираться, неведомо куда ехать, и опять-таки села, где 50-100 человек.

Дело в том, что само качество административных услуг в общем, в целом по государству должно быть существенно улучшено. Мы сегодня имеем новый закон ”Об административных услугах”, закон это хорошо, что есть. Но дело в том, что должна быть большая зебота государства, должны быть алгоритмы – минимизация контакта гражданина с чиновником, минимизация бюрократических разных процедур, то есть жесткий контроль за сроками оформления документов. Сегодня об этом очень много говорится, но реально большое количество проблем. Определенные проблемы решены – где-то 90% лицензий аннулировано. Нельзя сказать, что ничего в этом плане не сделано, но все равно есть очень много примеров, и вам их приведут люди из любого региона, из любого практически населенного пункта, потому что им довольно сложно бывает целый ряд административных услуг получить. Поэтому понятно, что при том уровне, например, коррупции, который сегодня есть, добиться качества – эти вещи взаимосвязаны. Также этот очень сильный уровень коррупции влияет на качество административных услуг. Поэтому на реформу административно-территориального устройства нельзя смотреть как на панацею. Она одна из реформ – очень важных, но одна из реформ. Но если будет тот уровень коррупции, который сегодня есть, если не будет такой методологи предоставления административных услуг современной внедрено на всех уровнях – не только на отдельных уровнях, как это сделано сегодня где-то, но на всех уровнях. Поэтому, конечно, люди улучшения не почувствуют, и может быть еще ухудшение. Я даже сам лично знаю конкретные примеры, как ухудшалось качество предоставления услуг, даже когда, казалось бы, представлялись они на самом высоком уровне. Касается там оформления земельных документов. Когда передали их на уровень населенного пункта, то там можно было за 2-3 дня оформить документ, а там 10 и больше. То есть всегда есть человеческий фактор. Собственно сам контроль самих людей, их активность. Если ее не будет, то, понимаете, ничего не улучшится в жизни.

Фактически опять-таки возникает такое впечатление, что эта вот административно-территориальная реформа, ее самым главным последствием должно стать вот это – пусть фраза уже заболтанная, но все-таки – становление гражданского общества. Когда общество уже будет, научится не рассчитывать на государство, как бы это ни звучало, а все-таки рассчитывать на себя. И опять-таки у меня возникло сравнение очень простое с ОСББ. Пускай это на совсем другом уровне, но когда перекладывается больше на людей, когда люди должны сами заказывать услуги и решать все вопросы, потому что в принципе можно говорить о том, что государство уже не в состоянии финансово решать все проблемы ЖКХ, так же происходит на этом уровне, когда люди должны сами самоорганизоваться, сами научиться решать вопросы. Главное, чтобы на них все-таки не было определенного админдавления, так, пан Александр?

Абсолютно с вами согласен. Это было болезненно. Потому что именно эта реформа, одним из ключевых элементов является передача многих функций, как говорят, полная имплементация принципа субсидиарности. Есть такой принцип местного самоуправления, который состоит в том, что услуга должна подаваться на максимально низшем уровне. Если какую-то услугу можно предоставить на уровне населенного пункта, например, на уровне общины, то не нужно для этого, чтобы это решение приняли где-то в районе или в области. Чтобы человек ехал и там какие-то элементарные вещи, которые он должен по идее решать от имени своего населенного пункта, своей общины, он бы ездил в область и их решал. В чем еще проблема состоит? Проблема состоит в том, что эта реформа, как никакая другая, требует очень сильной политической воли прежде всего из центра. Потому что трудности были и будут, независимо от того, кто будет при власти, какое там правительство будет. Видите, все предыдущие правительства были разные: у нас власть с оппозицией периодически меняются местами, но проблема остается. Потому что возникают проблемы, и власть отступается. Существует еще такой важный момент – ни одна структура никогда не реформирует себя изнутри. Реформировать любое ведомство, министерство, отрасль можно только извне. Внутри всегда будет существовать сопротивление. Что такое реформа? Реформа это изменение какой-то конфигурации. Это значит, какие-то определенные люди куда-то перемещаются, они теряют свои полномочия, какую-то власть теряют. Этот весь большой чиновничий аппарат имеет настолько инстинкт самосохранения, и он находит тысячи аргументов, каким-то образом переубеждает власть, привлекает к этому предпринимательские структуры, что по сути ничего не меняется. Поэтому нужна очень сильная воля центральной власти, безусловно. Но опять-таки нельзя это делать через колено. Потому что, если делать через колено, будет очень плохо. Мы знаем, какие проблемы создала налоговая реформа, когда с людьми надлежащим образом не посоветовались, не промоделировали, надлежащим образом не учли опыт других стран. Я боюсь, что сегодня, например, я не вижу предпосылок для проведения такой сложной реформы. Потому что мы знаем такие сложные процессы, которые сейчас происходят в Украине, и накануне выборов я не думаю, что какие-то возможны действия со стороны власти. Нужно абсолютно оздоровить саму политическую ситуацию в Украине и целый ряд проблем, которые сегодня есть, их нужно решить и отказаться от борьбы с оппозицией.

Но после выборов буде более-менее понятно, кто и что будет проводить. Но если, возвращаясь к концепции, один из ее разработчиков, член рабочей группы Анатолий Ткачук собственно сказал следующее: ”Районы будут объединяться по зонам влияния вокруг больших городов с учетом плотности населения”. Фактически речь идет об обновлении системы, которая существовала до революции, когда единицей территориально-административного устройства были волости. На территории волости располагалось 15-20 сел. У них был государственный орган управления, земля, постройки, капитал. Я хочу, чтобы вы как можно проще смогли объяснить: вот это собственно база для поступления, что тогда бюджет, как будет создаваться бюджет? Какие дотации будут из государственного бюджета, поступления собственные?

Какие налоги должны точно идти в местный бюджет? Это налог на землю, налог на недвижимость. Они целиком должны идти. У нас сегодня Налоговый кодекс предусматривает налог на недвижимость, но он еще не введен – с 2013 года. Что там? Какие будут поступления? Как он будет администрироваться? Пока что никто ничего не знает. Но по крайней мере эта норма есть. О налоге на роскошь я не хочу говорить. Налог на землю. Здесь есть целый ряд вопросов, потому что это все связано с Земельной реформой. Как оно произойдет, в какой конфигурации, когда будет этот закон «О рынке земель» принят? Но смысл состоит в том, что местная община за ту землю, которая отнесена к юрисдикции, должна получать средства от этого ресурса. За этот ресурс местная община должна получать соответствующую плату – либо это арендная плата либо это налог будет. Но эта плата должна быть соответствующей, логичной, не такой, чтобы ломать бизнес, создавать на него загрузки, но не может быть такой маленькой, никчемной, как она есть сегодня. Это реальные источники поступления – недвижимость и земля. В связи с чем еще есть один нюанс. Украина очень давно уже ратифицировала Хартию местного самоуправления, но один из ее базовых принципов – принцип повсеместности самоуправления – у нас не внедрен. Что это означает? Это означает, что вся земля, которая есть в государстве, отнесена обязательно, каждый ее квадратный метр к юрисдикции той или иной общины. А у нас сегодня существуют большие объемы так называемых земельных запасов, которые ни к какой общине не относятся, которыми распоряжаются районные государственные администрации, областные администрации соответственно. То есть есть село, а там за селом большущие поля, которые ничьи. Такого быть не может. Это все должно быть включено в состав общин, эти все земли. И соответственно ими кто-то должен заниматься, должно заниматься местное население и получать соответствующую плату в свой бюджет. Тогда будут различные источники поступления в бюджет. Потому что понятно, что административно-территориальная реформа без соответствующих бюджетных собственных источников ничего не даст. Она ни к чему позитивному не приведет, и это будет просто переливание из пустого в порожнее.

Государство какое будет иметь отношение к формированию бюджетов общин?

Государство обеспечивает. Эти государственные администрации не будут принципиально изменены, функционально изменены. Потому что власть этих районных администраций будет абсолютно другой, потому что массу вопросов, которые они сегодня решают, должны решать местные общины. Пожалуйста, пусть представители президента или главы администрации, они могут осуществлять свои функции, как во Франции префекты осуществляют – контроль.

В Украине все у нас опирается на финансовых вопросах. Откуда у нас и коррупция пошла и пока еще не останавливается, потому всегда вот финансовый вопрос – формирование бюджета – чрезвычайно сложный. То есть власть контролирует. Что еще она с бюджетом должна делать?

Конечно, у нас очень много общин есть, в которых явно критично недостаточный бюджет, а есть определенные нормативы бюджетного обеспечения. Эти нормативы можно выполнить только при дотациях. Их невозможно из собственных поступлений – очень много общин не могут профинансировать, поэтому я думаю, что реформа должна быть. Конечно, она не приведет к тому, что исчезнут дотации, субвенции – это нереально. Потому что какую-то политику выравнивания будет государство проводить. Но уровень этой бюджетной поддержки должен быть меньшим. Реформа должна привести к тому, что будут эти общины и районы созданы, что уровень самообеспечения существенно вырастет, и соответственно государство будет меньше тратить этих средств на то, чтобы там выровнять бюджетное финансирование. Потому что существуют разные нормативы. К сожалению, у нашей нынешней власти есть ментальность только усиливать полномочия. Здесь нужно наступить на горло собственной песне. Потому что эта реформа предполагает передачу полномочий, отказ от некоторых функций. Я понимаю, как довольно трудно президенту отказаться от тех полномочий, которые сегодня имеют главы государственных администраций. Я даже себе представить не могу, когда все централизуется, когда полномочия только собираются, это так просто когда власть будет отдана и все это знают, что это сверхкритичное укрепление, оно ни к чему позитивному не приведет.

Слушатель: Анатолий, Винница. После революции 90-го года наша власть полностью старается, как шкуру свою снимают, так и власть старается снять с себя всякие полномочия, всякую власть передать вниз. Внизу они тоже не слишком хорошо берутся за эту власть. Можно обратиться 100 раз и не получить никакого решения, почему же так не сделать? Обратился человек, например, в сельсовет – не решили. Обратился второй раз – не решили. Обратился в район, то так ему впарили, что он забыл, как его зовут. Это про власть. Теперь о земле. Что это ваш товарищ, как это может быть земля ничья, никто за нее не отвечает? В Винницком районе есть село Агрономическое – земля распродана, она действительно ничья, никто не знает, где чей кусочек земли. У нас в Агрономическом больше 1000 заявлений на земельные участки по 6 соток, по 9 соток – не решены вопросы, а люди получили эти земельные участки кто знает откуда, даже и есть, наверное, из Канады.

Что касается того, что власть кому-то передает на месте власть, это не отвечает действительности, потому что наоборот никто ничего не передает. Собственное самоуправление должно иметь собственную базу, а если ее нет, этой собственной базы, то соответственно и такое самоуправление, такого качества.

А мы как раз говорили о том, что формирование собственной базы поступлений должно формироваться от налога – от налога на землю, от налога на недвижимость, и уже потом оно должно распределятся.

Налог на недвижимость еще не введен. Он еще не работает. Посмотрим, как он будет работать.

Слушатель: Я прожил 70 лет и скажу вам такое: за 70 лет и Сталин, и Хрущев, и Брежнев, и Горбачев все делали реформы какие-то, и административные и прочие. «Как друзья там ни садитесь, вы в музыканты не годитесь». Никто не будет проводить эту реформу. Янукович что, откажется, или наш губернатор от своих полномочий? Еще больше засядет чиновников, чем вы вот сейчас предлагаете, что они сократятся. Никогда этого не будет. Это все отвлечение народа от проблем, которые у нас сейчас существуют у простого народа.

Я совсем не соглашусь, что не уменьшат количество чиновников. У нас в центральных органах исполнительной власти уменьшено количество чиновников – не в этом суть дела. Это только один из аспектов реформы – уменьшить расходы на чиновников. Вопрос в эффективности, в качестве предоставления услуг. Потому что от количества чиновников прямой зависимости в качестве управления нет.

Я напомню, что попытки админреформы 2005 года, тогда, когда вице-премьером по вопросам административно-территориальной реформы был Роман Безсмертный, критики говорили, что истинный мотив ее – земля. То есть укрупнение – это позитив, но, как всегда это бывает, другая сторона медали – село исчезает с лица земли за счет укрупнения, но земля остается. На этот раз есть основания говорить о таких мотивах?

Это немного разные аспекты. Аргументы будут. Вся дискуссия сейчас о земле сосредоточена вокруг этого закона „О рынке земель”, то есть каким количеством земли может владеть человек.

Но если бросить тень, по крайней мере на концепцию реформы, когда будут предлагать какую-то конкретику, если набросить тень земельного вопроса, то здесь сразу невосприятие пойдет. Однозначно.

Понимаете, у нас власть очень сильно эксплуатирует популизм. Власть и оппозиция. Мне кажется, что он гиперболизированный этот популизм. Одно дело, когда оппозиция занимается популизмом, и мы знаем много примеров, когда перед выборами какие-то делаются огромные выплаты, а потом это ложится на инфляцию, на девальвацию. Поэтому здесь, конечно, есть проблема такая, что в какой-то момент наши вожди должны быть больше государственными деятелями, чем политиками. Вы знаете отличие между политиками и государственным деятелем. Тот думает о государстве, а тот думает о следующих выборах. Когда этого всего будет существенно меньше. Именно этот популизм не дает возможности провести административную реформу. Боязнь собственного народа, граждан, неуверенность, и начинаем реформу, потом идем назад, потому что не знаем, к чему это приведет. Потому идут сигналы снизу, что стоп, нельзя, давайте подождем, пока идут выборы, выборы прошли, пока очухались, тут уже следующие выборы. И так это продолжается циклично, и в результате реформы нет. Я думаю, что когда-то это должно закончиться.

Слушатель: Винницкая область. Как вы относитесь к тому, чтобы микрорайцентр Литин поглотить районным центром Хмельник Винницкой области, что полностью и технически и юридически возможно и целесообразно?

Если это действительно технически и экономически целесообразно, то, наверное, нужно это сделать. Я не знаю конкретно, какие там существуют наработки в правительстве относительно Винницкой области, но я знаю, что такие исследования велись давно. Модели создавались двояко: одна модель создавалась в правительстве, другая на уровне местных администраций. Потом сравнивались. И в том случае, если эти точки зрения очень близкие совпадают, то есть смысл такие реформы тогда, очевидно, воплощать, чтобы все-таки вокруг центра экономического развития объединять общину и объединять районы.

Но если говорить именно о технических моментах проведения реализации административно-территориальной реформы, то вот, в частности, Роман Безсмертный сказал: ”Для проведения ее необходимо научить армию в 160000 специалистов, принять 8 новых законов и внести изменения в Конституцию”. Если в парламенте есть политическая воля и есть компромисс, то это будет сделано. А вот объясните, армия в 160000 специалистов зачем нужна?

Основой любой политики являются люди, которые должны действовать по определенным алгоритмам, по определенным правилам, имеют соответствующие знания. Поэтому, безусловно, когда по новым принципам будут функционировать административно-территориальные единицы, а значит и органы управления ими, то должны быть назначены люди, которые, во-первых, понимают, как нужно действовать, для чего действовать. То есть люди должны или повышать свою квалификацию, или, как говорят, переквалифицироваться соответственно, потому что каких-то функций уже не будет, качественно новые функции появятся. Поэтому любая реформа требует много большой кадровой работы. То ли это бюджетная реформа, то ли это налоговая реформа. Я знаю, что очень большая работа там проводится по обучению людей. Это очень большая работа по этой реформе. Те люди, что есть, они должны пройти переквалификацию – это тоже бюджетные деньги. Поэтому такая реформа требует и существенной бюджетной поддержки на стадии внедрения.

Слушатель: Китайская поговорка говорит: “Чтобы ты жил во время реформ». А ради чего реформы делаются? Нужно развивать крестьянские единоличные хозяйства, они на Украине хороший эффект давали. Нужно производительные силы на деревне развивать. А что там реформа, туда, сюда? Она же ничего не даст. Для этого не в Евро-2012 нужно было деньги вкладывать, а создать машинно-тракторные станции, которые помогали бы им обрабатывать землю. Обмен товаров – государство получало бы зерно и прочие товары, кормило бы город. А то все развалили, все заводы стоят. Проедьте по ул. Еленовской, там 30 предприятий – все угроблены.

Большая часть денег на Евро-2012 потрачена была на мосты, развязки, стадионы – это на пользу идет государству и развитию, поэтому здесь другое. А что касается сельского хозяйства, то нужно создать инвестиционный климат надлежащий. Потому что государство не должно много средств инвестировать, оно должно частный бизнес инвестировать.