Загадочная форма правления появляется в Украине. Мягко говоря, диалектическая. Гегель по этому поводу писал следующее: «сама себя полагающая сущность». Не совсем понятно? Нам пока тоже. Власть, которая перешла в оппозицию к себе – это новое слово в истории мировой политологической мысли. Помнится, нечто подобное было в Гондурасе. Так это же Гондурас. Там тепло.
Чтобы не утонуть в многочисленных последствиях, связанных с переходом «Нашей Украины» в жесткую (мягкую, конструктивную, последовательную, непримиримую, европейскую, системную, объединенную) оппозицию к Кабинету министров (президенту, антикризисной коалиции, лично к Виктору Федоровичу Януковичу), сконцентрируемся на деталях. В них, как известно, скрывается сущность явлений. Старик Гегель, наверное, не согласился бы с подобным утверждением, однако ему уже все равно. Проблему можно сформулировать следующим образом: роль и место Совета национальной безопасности и обороны в условиях зарождения пропрезидентской квазиоппозиции. Тема, как говорится, важная и актуальная, поскольку целый ряд неизвестных аналитиков считает, что СНБО должен сыграть роль ружья, которое выстрелит в очередном акте украинской мелодрамы «Богатые тоже плачут в оппозиции».
В поисках модели
В начале сентября президент подсознательно решил, что Совбез может стать ключевым элементом системы «противорегиональной обороны». Мысль была «сырая» и основывалась, в основном, на интуитивном подражании предшественнику – Леониду Кучме. 5 сентября Виктор Ющенко постановил подготовить внеочередное послание главы государства к Верховной Раде на символическую тему: «О внутреннем и внешнем положении Украины в сфере национальной безопасности». Текст должен быть готов 31 октября. Исходя из целей, которые обозначены в указе, послание должно символизировать:
* усиление роли СНБО, который должен реализовывать некую «Стратегию национальной безопасности» – новую форму государственной политики, которая, наряду с внутренней и внешней, должна реализовываться исполнительной властью;
* появление пирамиды, в основании которой находится Кабмин, СБУ и Служба внешней разведки, а на вершине – Совбез.
Одновременно начался поиск подходящей кандидатуры под новые функции СНБО. Назначение анонсировалось на 11 сентября, однако по каким-то причинам так и не состоялось. 20 сентября Виктор Ющенко заявил, что сначала надо завершить кадровые перестановки в Секретариате президента и только после этого определяться с секретарем Совбеза. 4 октября, буквально за несколько часов до перехода «Нашей Украины» в оппозицию, Виктор Андреевич изменил концепцию поиска преемника Владимира Горбулина. По его словам, назначение секретаря Совбеза состоится с учетом деятельности коалиции и взаимоотношений в треугольнике парламент – президент – правительство. Первый заместитель руководителя Секретариата главы государства Виктор Бондарь детализировал политическую установку своего патрона и окончательно запутал ситуацию. «Если «Наша Украина» перейдет в оппозицию, то в этом случае СНБО станет органом, который будет нести главную ответственность за развитие демократии и экономики страны». Так говорит Бондарь. Смелое утверждение. Совбез в роли демократизатора и экономического двигателя – это свежо. Более того, президент, по словам первого зама господина Балоги, определит, «кто будет в составе СНБО, какие функции он будет выполнять».
На основе вышеупомянутых фактов можно сделать вывод о том, что в аппарате президента идет лихорадочная и, как всегда, хаотическая работа над разработкой новой модели деятельности Совбеза. От разработки Стратегии национальной безопасности до превращения СНБО в высшую форму диктатуры демократии. Судя по косвенным признакам, за основу взят проект перераспределения полномочий президента между двумя подконтрольными ему институтами – Секретариатом и Совбезом. Ющенко на втором году правления понял, что не может эффективно противостоять новым политическим вызовам в формате «Именем Майдана!». Поэтому решил воспользоваться наработками Леонида Кучмы: радикальная смена окружения и усиление институционального инструментария.
Иллюзия силы
До конституционной реформы полномочия и функции секретаря СНБО можно было расширять и сужать до пределов, определенных лично президентом. Нет смысла обосновывать данный тезис, поскольку он слишком очевиден. Виктор Ющенко уже один раз (февраль 2005 года) воспользовался этой возможностью, сделав Совбез аналогом Кабинета министров. Повторить подобное больше не удастся, поскольку, в соответствие с Конституцией, СНБО является координационным органом по вопросам национальной безопасности и обороны при президенте (статья 107). Компетенция и функции Совбеза определяются законом. Точка. О развитии экономики и демократии ни в Конституции, ни в законе ничего не сказано. Как можно сделать координационный и коллегиальный орган управления центром треугольника власти? Только путем передачи части президентских полномочий другому лицу, а именно секретарю СНБО. А вот этого как раз делать нельзя. Конституция не велит.
Идем дальше. Решения Совбеза вводятся в действие указами главы государства. Раньше все было легко – подмахнул Леонид Данилович документ, и все. Теперь не все так просто. Вспомнили о процедуре контрассигнации. Цитируем Конституцию: «Акты президента, изданные в пределах полномочий, предусмотренных пунктами 5, 18, 21 и 23 106-й статьи, скрепляются подписями премьер-министра и министра, ответственного за акт и его выполнение». В пункте 18 речь аккурат идет о Совбезе, который глава государства возглавляет. Возникает неоднозначная правовая коллизия: если Виктор Федорович откажется подписывать указ Виктора Андреевича о введении в действие решения СНБО, то вступит ли оно в силу? И имеет ли премьер право отказываться выполнять акты главы государства? Если нет, то на фига тогда вообще нужна контрассигнация? Короче, опять намечается проблема, требующая толкования Конституционного суда. В зависимости от решения КС статус премьер-министра может свестись либо к простому статисту, подмахивающему решения Собеза, либо к держателю контрольного пакета акций. Зная личные качества Виктора Федоровича, можно предположить, что статистом он не будет.
Следующий момент: персональный состав Совета национальной безопасности и обороны формирует президент. Это конституционная норма позволяет Виктору Андреевичу создать в СНБО антиправительственное большинство. Например, включить в состав Совбеза деятелей культуры и искусства, которые будут создавать массовку. Однако такой подход противоречит духу Основного закона, в котором закреплен принцип разделения властей. Координирующий орган, созданный при президенте Украины, по определению не может навязывать свое мнение коалиционному правительству, сформированному парламентом при участии главы государства.
Общий вывод неутешителен для энтузиастов идеи превращения Совбеза в президентский сверхорган. В рамках существующей конституционной модели СНБО не сможет стать доминирующим элементом в треугольнике президент – парламент – правительство. Во-первых, президент не может передавать свои полномочия другому лицу. Во-вторых, институт контрассигнации блокирует расширение полномочий Совбеза. В-третьих, сфера компетенции СНБО регулируется законом, то есть Верховной Радой.
Роль личности
Теория расширения (сужения) полномочий Совбеза до последнего времени основывалась на факторе близости секретаря СНБО к президенту. Чем ближе – тем сильнее полномочия. Наглядные примеры – Владимир Горбулин и Петр Порошенко. Однако сегодня упомянутый фактор не работает благодаря новой конституционной форме правления. Зато появилась идея использовать Совет национальной безопасности и обороны как площадку для действий оппозиции. Пока у нас существует два оппозиционных лагеря – пропрезидентский в виде «Нашей Украины» и радикальный в лице Юлии Тимошенко. Смутные откровения «киндер-сюрприза» Секретариата президента (Виктор Бондарь) позволяют предположить, что место в СНБО резервируется для некого оппозиционера. Иначе зачем было увязывать назначение в Совбезе с окончанием коалиционных переговоров? Виктор Андреевич даже не исключил возможности прихода в СНБО Юлии Тимошенко. Но давайте не будем заниматься гаданиями на кадровой гуще, а проанализируем сам подход: Совбез – оппозиции. Может ли представитель политической силы, оппонирующей власти, занимать ключевую должность в структуре, координирующей деятельность силовиков и спецслужб? Поскольку Украина является родиной слонов, то может. Понятное дело, что Ющенко не назначит секретарем представителя антикризисной коалиции. Неважно, кто это будет – Роман Безсмертный или Юлия Тимошенко. Дело в другом: в очередной раз стирается грань между властью и оппозицией. Совет национальной безопасности и обороны никак не вписывается в традиционную концепцию оппозиции как силы, контролирующей власть. СНБО ее (власть) осуществляет от имени главы государства. Да и президент не может являться почетным лидером оппозиционной силы. А у нас это все хитро смешивается. Прав был старина Гегель – «Сон разума рождает чудовищ». Теперь придется ждать завершения формирования «широкой оппозиции», чтобы выяснить, кто станет секретарем Совбеза: «нашеукраинец» или Юлия Владимировна?
Тимошенко, конечно, может сделать СНБО новым центром власти. Причем без участия президента. Она всегда следует завету Архимеда, который как-то заявил после вчерашнего: «Дайте мне точку опоры, и я переверну весь мир». Секретарь СНБО – это как раз та точка опоры, которой так не хватает в настоящее время Тимошенко. Однако стоит ли создавать политическое чудовище, которое не вписывается в существующие конституционные рамки?
Желание Виктора Андреевича сформировать новую систему сдержек и противовесов вполне естественно и обоснованно. Ничего страшного в том, что ветви власти будут постоянно выходить за рамки отведенных им полномочий, тоже нет. Во всем мире система работает именно таким образом. Однако передать оппозиции Совбез – такого еще не было. Система сдержек и противовесов работает во власти. Она рассчитана именно на такой режим деятельности. А переход «Нашей Украины» в оппозицию создает ситуацию двоевластия. И назначение секретарем СНБО оппозиционера – это продолжение линии, направленной на формирование двоевластия.
P.S. У Владимира Горбулина, исполняющего пока обязанности секретаря СНБО, была идея превратить этот орган в механизм коллегиального согласования решений. Чтобы президент, правительство, парламент и оппозиция могли на заседаниях Совбеза принимать согласованные решения. Интересно, но абсолютно нереально.