Если до Чернобыльской аварии 1986 года необходимость специального законодательства для ядерной отрасли дебатировалась в узком кругу специалистов, то анализ причин катастрофы и очевидная неспособность адекватно отреагировать на нее и справиться с последствиями — техническими и социальными — выдвинули создание определенных законодательных рамок на первый план. Первые ласточки «ядерного» законодательства — так называемые «чернобыльские» законы о статусе территорий и о защите пострадавших — были приняты еще во времена СССР.
Разработка же «классических» ядерных законов продвигалась медленнее и первые результаты дала только в 1995 году, когда 8 февраля был принят Закон «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности», а 30 апреля — Закон «Об обращении с радиоактивными отходами». Как следует из постановления о принятии Закона «Об использовании…», изначально предполагалось, что эти два закона заложат основу для целой системы актов ядерного законодательства, но практически развитие этой системы происходило со значительными паузами по принципу «добавим новый закон, а заодно исправим все старые».
Притом за прошедшие десять лет все еще есть что добавлять и есть что исправлять. Об этом и хочется напомнить, призвав к общественному обсуждению проблемы, поскольку хочется верить, что времена, когда «атомные генералы» принимают решения, за которые потом расплачиваться приходится населению, подходят к концу.Вернемся к первым шагам. Хотя указанные законопроекты и разрабатывались в связке, над ними работали два разных ведомства: законопроект «Об использовании…» готовил Госатомнадзор, а законопроект «Об обращении…» — Минчернобыль. И тем, и другим помогали различные западные советники, и те, и другие опирались в значительной степени на западный опыт и международные конвенции (как уже действующие, так и те, что разрабатывались параллельно, — Конвенцию о ядерной безопасности и Объединенную конвенцию о безопасности отработавшего топлива и радиоактивных отходов). Однако отсутствие практического опыта реализации многих механизмов, которые пытались ввести данными законопроектами, сыграло довольно злую шутку (пишу это не с позиций стороннего критика, а как участник разработки обоих законопроектов, хорошо памятуя всю глубину тогдашних заблуждений, в первую очередь своих). Может быть, и не стоило бы сейчас углубляться в этот анализ, однако есть одно серьезное «но»: недописанность, непрописанность, логическая незавершенность, поверхностность отдельных положений этих законов и сегодня, через десять лет, остается неисправленной и закладывает мины под экономическое благосостояние грядущих поколений.
Первое, чего хотелось, — охватить так называемым «базовым» Законом «Об использовании…» весь спектр вопросов, подлежащих урегулированию. Однако здесь проблема оказалась не столько в глубине охвата, сколько в том, что разные стороны регулирования оперируют разными понятиями. Это достаточно наглядно проявляется в отличии определений таких базовых понятий, как «ядерный материал» и «ядерная установка», в разных международных договорах (Венская/Парижская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб, Соглашение о гарантиях, Конвенция о ядерной безопасности, Объединенная конвенция и т. д.). Плюс к этому тяга к солидным и сложным конструкциям, когда аналогом radwaste facility берется не «установка для радиоактивных отходов», а «объект, предназначенный для обращения с радиоактивными отходами», аналогом regulatory authority — не «регулирующий орган», а «орган государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности». В результате не просто нормы закона становятся малопонятными, но и их наполнение начинает существенно отличаться от положений тех же конвенций, которые пытались имплементировать. И это вовсе не безобидно.
Однако еще более неприятным, чем терминологические казусы, оказалось то, что многие правильные по своей сути вещи либо остались только декларациями, которые никто и не собирается реализовывать на практике, либо сначала непродуманность формулировок, а затем бездарность воплощения изуродовали их до неузнаваемости.
Начнем с проблемы, признанной краеугольной для решения вопроса, есть ли будущее у атомной энергетики, — обращения с радиоактивными отходами.
Безусловно, оба закона-первенца содержали очень много правильных положений, в первую очередь это касается возложения обязанности финансирования обращения с отходами вплоть до их окончательного захоронения на предприятия—производители таких отходов, создания специального Фонда обращения с радиоактивными отходами, утверждения Государственной программы, создания Фонда снятия с эксплуатации.
Однако на практике за прошедшие десять лет так и не создан ни один из упомянутых фондов. Принятый в прошлом году закон, направленный на создание финансовых резервов для снятия с эксплуатации, так и остается только на бумаге. Более того, поскольку указанный закон, оставляя финансовые резервы фактически в распоряжении НАЭК «Энергоатом», не предусматривает эффективных механизмов контроля за целевым расходованием средств, очень велик риск того, что к моменту снятия с эксплуатации необходимых средств в нем не окажется, и атомная энергетика опять — как это уже произошло в случае с Чернобыльской АЭС — переложит свои расходы на плечи государственного бюджета, опустошая карманы учителей, врачей, социально незащищенных слоев населения. Надо отметить, что неиспользование в данном случае столь привычного в мировой практике механизма внебюджетного фонда объяснялось ссылками на законодательный запрет создания таких фондов. Понимая всю мотивированность ликвидации всяческих расплодившихся внебюджетных фондов в свое время, отметим, что безоговорочно соблюдать все же следует только Божьи заповеди, законы же — плод рук человеческих и потому могут быть изменены или дополнены, если мировая практика показывает иной путь (а это не просто мировая практика — при декларировании европейской интеграции следовало бы обратить внимание на громко презентованный четыре года назад «ядерный пакет» евродиректив, которые уделяют особое внимание созданию и обеспечению стабильности таких фондов, включая анализ практики разных государств ЕС).
Ситуация с Фондом обращения с РАО еще грустнее — ни одно из правительств за прошедшие десять лет так и не внесло соответствующий законопроект в парламент. Очевидно, помимо аналогичной проблемы со статусом фонда (идеи же о создании фонда в составе госбюджета, притом что средства должны накапливаться сегодня, а расходы будут понесены через много лет, столь бессмысленны, что вряд ли требуют серьезной аргументации против), свою негативную роль сыграла другая особенность украинского законодательства — требование о разделении ответственности между органами государственного управления в сфере использования ядерной энергии и в сфере обращения с радиоактивными отходами. Это уже наше украинское ноу-хау, ибо если разделение соответствующих хозяйствующих субъектов — это действительно мировая практика, объясняемая в первую очередь как раз спецификой финансирования, то логики в создании для отходов отдельного министерства нет никакой, а вот к отсутствию нормального взаимодействия на правительственном уровне (одни собираются тратить, а другие пусть дают деньги) это привело. Есть и иные факторы: отсутствие нормальной системы учета отходов (когда количество РАО определяется по заполнению хранилищ), неясность с мелкими производителями, особенно бюджетниками. В результате отходов с каждым днем накапливается в стране все больше, а создание инфраструктуры для их безопасной окончательной изоляции — еще в туманной перспективе. И похоже, единственный способ разрубить этот гордиев узел — просто воспользоваться опытом восточноевропейских стран (уже принятыми законами, а заодно и их расчетами, интерполировав последние на наше количество блоков и другие параметры) и попытаться убедить парламент, что один внебюджетный фонд не так уж опасен, даже наоборот.
Решив же проблему финансового обеспечения, правительство вместо невыполняемой Комплексной программы сможет предложить на утверждение парламенту Общегосударственную программу обращения с РАО, как того и требуют законы.
Еще один нерешенный комплекс вопросов связан с созданием механизмов регулирования безопасности. Пагубность применения концепции надзора за безопасностью (когда основной механизм состоит в разработке контролирующим органом свода норм и правил, за соблюдением которых он впоследствии надзирает) к сфере, в которой обратная связь от опыта эксплуатации является одним из важных механизмов повышения уровня безопасности, была понятна и до Чернобыльской аварии. Однако четкого понимания того, что такое регулирование безопасности и что значит разрешительный режим в этой сфере, тоже не было. Практически чуть ли не до конца 90-х годов время от времени возникали порывы свести лицензирование в сфере ядерной энергетики к простой выдаче лицензии по факту предъявления определенного набора документов, а требования предоставить дополнительные обоснования трактовались как произвол и свидетельство наличия коррупции. Ситуация была в значительной степени исправлена с принятием в январе 2000 года Закона «О разрешительной деятельности в сфере использования ядерной энергии», однако и в нем сохранились нехарактерные для развитых стран положения, как, например, лицензирование проектантов (что не просто нелепо, как выдача разрешения на любую интеллектуальную деятельность, но и привело к тому, что такие лицензии стали выдаваться кому попало), «регулирующая» сертификация и т. д. Однако в целом эти остаточные явления не столь велики. Больше тревожит другое — то, что практика все еще далека от общепринятой, и то, что она не имеет достаточного нормативного подкрепления. Так, до сих пор ведутся дискуссии о том, в каком объеме должно предоставляться обоснование безопасности и насколько орган ядерного регулирования вправе требовать дополнительных обоснований и материалов. И — что гораздо печальнее — в дальнейшем контроль за отлицензированной деятельностью сводится все же к контролю за выполнением норм и правил, а не к анализу того, соответствуют ли состояние установки и деятельность лицензиата тому, что было изложено на бумаге в обосновании надлежащего уровня безопасности для получения лицензии. Одно утешает: это, скорее, следствие инерционности, а не сознательная политика (а ведь нелепые идеи независимости надзора от лицензирования тоже когда-то витали в воздухе).
Безусловно, говоря о разрешительной системе, нельзя не упомянуть и о регулирующем органе. Фактически это понятие в том виде, как оно используется в других государствах с развитой ядерной энергетикой, в законодательстве отсутствует. Складывается впечатление, что регулирующим ядерную безопасность можно назвать любой государственный орган, наделенный маломальскими контрольными функциями (в Законе «Об обращении..» в таком качестве умудрились упомянуть даже МВД). Попытка законодательного осмысления делалась депутатами предыдущего созыва парламента, и соответствующий законопроект, послужив в свое время одним из стимулов для возвращения статуса независимого Госатомрегулирования, был принят уже этим составом парламента, но впоследствии ветирован Президентом. В свете того, что в Украине ядерную энергетику собираются развивать, а значит, предстоит принятие многих достаточно важных решений, начиная с размещения новых блоков (это не так просто даже для старых площадок — ведь их оценка проводилась довольно давно и на основании нормативов и знаний, которые во многом устарели), к вопросу статуса, структуры, независимости, кадрового и финансового обеспечения регулирующего органа стоило бы возвратиться. Есть весьма эффективные примеры Комиссии ядерного регулирования США, Совета ядерной безопасности Испании, Комиссии ядерной безопасности Канады и других, для которых законодатели обеспечили независимый статус и кадровую устойчивость посредством способа назначения руководителей и требований к их профессиональным и моральным качествам, обеспечения финансирования за счет платежей предприятий отрасли и т. д. В 2000 году правительство Ющенко вносило законопроект о введении аналогичного механизма финансирования, который остался без рассмотрения. Может быть, стоит реанимировать этот законопроект, который — с соответствующей адаптацией — мог бы быть использован и другими регулирующими органами (НКРЭ, Госфинуслуг).
Практически решен уже вопрос финансового обеспечения гражданской ответственности за ядерный ущерб. Единственное, что следовало бы сделать (уже за пределами ядерного законодательства), — это дать возможность первые пять-семь лет украинским компаниям брать на собственное удержание ядерные риски в размере не 10, а 50 или хотя бы 30% суммы накопленных страховых резервов и уставного капитала.
И последнее (но не по значимости), о чем хотелось бы упомянуть в этой статье, — порядок принятия решений. К сожалению, только два недавних примера служат очень тревожным звоночком для тех, кому не хочется повторения кошмаров 1986 года.
Первый — когда в октябре тогдашний премьер-министр (и кандидат в президенты) торжественно заложил капсулу «в основание 5-го энергоблока Ровенской АЭС». 5-го энергоблока, по которому не было никакого решения правительства или парламента, никакой экологической экспертизы или предварительной оценки безопасности, никаких общественных слушаний — то есть были проигнорированы все требования законодательства, которые вообще применимы. При молчаливом согласии министра охраны окружающей среды, председателя Госатомрегулирования, министра топлива и энергетики… Мы часто ссылаемся на ошибочные решения, принятые в эпоху СССР, но в те времена такая ситуация была немыслима — не поехали бы ни Горбачев, ни Брежнев закладывать камень, не поинтересовавшись, подготовлено ли соответствующее решение. Может быть, и упоминать об этом не стоило, но если представить, что тогдашний премьер-министр стал президентом — ведь стали бы строить, проигнорировав все проблемы, с карстами включительно, так и не поинтересовавшись мнением местного населения и местных органов самоуправления.
Второй — бравурные заявления пресс-службы НАЭК «Энергоатом» о том, что до 2008 года в Украине — скорее всего, в зоне отчуждения — будет построено централизованное хранилище отработавшего ядерного топлива. Здесь к вышеупомянутым «не было» добавляется еще одно — не было получено согласия правительства Беларуси, как того требуют международные обязательства Украины. И печальный пример уже одного построенного в той же зоне отчуждения хранилища отработавшего ядерного топлива тоже как-то не вдохновляет.
Единственное, что утешает в этой ситуации, — одобренный в первом чтении 18 ноября прошлого года законопроект «О порядке принятия решений…». Хочется верить, что он будет принят без особых задержек и получит поддержку нового Президента и правительства взамен убогого лепета правительственного чиновника — увы, председателя Госатомрегулирования — во время первого чтения о том, что бывают-де обстоятельства, когда надо срочно принимать решения и не до выполнения установленной законодательством процедуры (вот уж с 5-м блоком РАЭС точно надо было торопиться — когда 3-й с 4-м вынуждены работать по очереди).
В итоге ситуация достаточно грустна. Однако это не повод опускать руки. Слабые места законодательства известны, и пути решения проблем более-менее понятны. Имеются и специалисты, и необходимые ресурсы, чтобы все привести в порядок. При желании двух лет должно хватить, если, конечно, не тратить силы на глобальные задачи типа кодификации ядерного законодательства. А потом уже можно и кодифицировать. Но только то, что соответствует высшей планке европейского и мирового опыта и законодательства по обеспечению ядерной безопасности.