Как отметил в своем последнем на сегодня решении от 26.11.2009 года Конституционный Суд, Закон об организации и порядке деятельности Верховной Рады Украины, как и приложение к нему – Регламент Верховной Рады, принятый в виде постановления, не отвечают Конституции.
Основным («железобетонным») аргументом в пользу принятого КС решения всегда выступает пункт 21 части первой статьи 92 Конституции Украины, который устанавливает, что организация и порядок деятельности Верховной Рады Украины определяются исключительно законами Украины. Невзирая на это, народные депутаты не оставили попытки «штурмовать стену» в лице КС, выискивая каждый раз все более иезуитские попытки обойти его, а фактически оградить себя от того, чтобы на сугубо парламентские процедуры имел возможность влиять кто бы то ни было. Парламентарии хорошо понимают, что любые нарушения ими парламентского регламента, принятого в форме закона, могут повлечь за собой уже не эфемерную – абстрактную, а юридическую ответственность.
Со времени принятия решения КС от 1 апреля 2008 года №4-рп/2008, которым впервые был признан неконституционным Регламент ВР от 16 марта 2006 года №3547-IV, парламентом в этой сфере правового регулирования приняты следующие акты:
— Постановление ВР «О некоторых вопросах нормативно-правового обеспечения порядка работы Верховной Рады Украины» от 8 апреля 2008 года №247-VI, которым утвержден Временный Регламент ВР (его текст по содержанию, за исключением изменений к отдельным статьям (64, 66, 82, 219 и т.д.) отвечает Регламенту образца 2006 года). Постановление признано неконституционным решением КС от 17 сентября 2008 года №16-рп/2008;
— Регламент ВР от 19 сентября 2008 года №547-VI (текст нормативного акта идентичен предыдущей временной редакции), признан неконституционным решением КС от 26 ноября 2009 года №30-рп/2009;
— Закон Украины «Об организации и порядке деятельности Верховной Рады Украины» от 01.12.2009 года, направленный на подпись президенту Украины 02.12.2009 года.
Для того чтобы дать четкий ответ на вопрос, как долго парламентарии будут тратить время на утверждение Регламента разного рода актами, следует вспомнить историю, с которой начался «пинг-понг» между парламентом и Конституционным Судом за право на определение «одежки» для правил и процедур парламентской деятельности.
Вспомните, как под конец каденции IV созыва, а именно 16 марта 2006 года, депутаты подарили себе новый регламент, приняв за основу и сразу же в целом постановление, которым утвердили его текст, что по форме принятия является с тех пор «яблоком раздора» и предметом постоянной головной боли Конституционного Суда Украины.
Объективности ради следует обратить внимание на тот факт, что положения Регламента ВР, принятого в 2006 году, учитывали конституционные изменения 2004 года (относительно формирования коалиции депутатских фракций, назначения членов Кабинета министров и тому подобное).
Но все же как прекратить дискуссию вокруг легитимности парламентских правил и процедур и найти «успокоительное» для всех сторон?
Краеугольным камнем конституционного правопорядка является то, что органы государственной власти, разделение которых закреплено в части первой статьи 6 Конституции Украины, действуют исключительно в рамках законов Украины (часть вторая этой же статьи). Таким образом, в решении КС от 01.04.08 года №4-рп/2008 справедливо указано, что вопрос о законодательном обеспечении работы Верховной Рады должен быть урегулирован путем принятия закона.
В целом правовой беспорядок в системе законодательства Украины, вызванный частично отсутствием закона о нормативно-правовых актах, а частично – простым нежеланием заниматься кодификацией нормативно-правовой базы, способствует появлению законодательных инициатив, призванных установить порядок в системе решений КС, которыми те или иные акты признаются неконституционными.
В частности, одним из поданных в ноябре 2009 года законопроектом №5323 предлагается установить обязанность КС указывать, какой правовой акт и в какой предыдущей редакции применяется в случае принятия КС решения о признании акта неконституционным полностью или в его отдельной части.
Однако, принцип преюдициальности, закрепленный в статье 74 Закона о Конституционном Суде, предоставляет этому суду возможность указывать, каким образом судам общей юрисдикции, а следовательно, и сторонам общественных отношений, урегулировать в дальнейшем свою деятельность вследствие отмены тех или иных неконституционных законодательных положений.
Суть проблемы как раз и заключается в том, что при первом признании неконституционным Регламента ВР от 16 марта 2006 года в своем решении от 01.04.08 года №4-рп/2008 КС упустил одну достаточно важную возможность, предоставленную ему частью второй статьи 70 закона.
В частности, нормами этой статьи установлено, что в своем решении КС может определить дополнительные мероприятия, связанные с порядком их выполнения, обратив внимание на срочность или обязанности относительно их обеспечения. При этом, независимо от того, определен ли в решении, выводе Конституционного Суда Украины, в частности, порядок его выполнения, соответствующие государственные органы обязаны действовать лишь на основе, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.
Собственно, решением КС от 14.12.200 года №15-рп (дело о порядке выполнения решений Конституционного Суда Украины) толкуется положение части второй статьи 150 Конституции в контексте упомянутой выше статьи 70 Закона о КС. Так, со времени принятия соответствующего решения КС не подлежат применению как неконституционные: законы, другие правовые акты или их отдельные положения. Независимо от того, имеются или отсутствуют в решениях, выводах Конституционного Суда Украины предписания относительно порядка их выполнения, соответствующие законы, другие правовые акты или их отдельные положения, признанные этими решениями неконституционными, не подлежат применению как недействительные со дня принятия Конституционным Судом Украины решения об их неконституционности.
Проблема незаконности Регламента ВР возникла со времени вступления в силу постановления парламента от 16 марта 2006 года №3547-IV.
Если внимательно изучить содержание этого документа, то становится очевидным, что пунктом 2 парламент фактически признал утратившим силу единственный и легитимный на то время, да и на сегодня (это опять же следует из последнего Решения КС от 26.11.09 №30-рп/2009), Регламент Верховной Рады Украины, введенный в действие Постановлением Верховной Рады Украины от 24 июля 1994 года.
Эксперты могут отрицать вывод относительно его легитимности, мол, если в результате Решения Конституционного Суда Украины нормативный акт утратил силу, то это автоматически не значит, что одновременно возобновляет свое действие предыдущий аналогичный акт. По крайней мере, этого нет в решении КС.
Вместо этого не принимается во внимание тот бесспорный факт, что с утратой действия отмеченного постановления парламента от 16 марта 2006 года №3547-IV утратил действие и его пункт второй.
Это значит, что возобновил свое действие предыдущий Регламент Верховной Рады, принятый в 1994 году. Именно на это обстоятельство Конституционный Суд должен был обратить внимание законодателей.
Регламент ВР 1994 года был принят до утверждения Конституции Украины, пунктом 1 Переходных положений которой отмечается, что нормативно-правовые акты, принятые до вступления в силу Основного закона, являются действующими в той части, которая не противоречит Конституции Украины.
Кроме того, конституционность этого Регламента в Конституционном Суде никем не обжалована, ни по содержанию, ни по форме.
Таким образом, понимая стремление парламентариев к независимости, сегодня еще можно исправить предыдущие ошибки и пойти единственно возможным, с правовой точки зрения, путем, предложив парламенту принять Закон о Регламенте Верховной Рады Украины.
Учитывая реалии украинского политического процесса, понятно, что первый вариант будет реализован не сегодня, а потому приемлемым, с правовой точки зрения, шагом может стать внесение изменений в Регламент 1994 года путем изложения его нормативного содержания в новой редакции. Это поможет парламентариям сэкономить время и силы, которые им так необходимы для принятия других, не менее важных для государства законов.