Напомню, что поначалу законопроект имел совсем другое содержание, авторство которого приписывают замглавы АП Ирине Акимовой. Во всяком случае, она подписывала первоначальный вариант для подачи в парламент. Странности заключались в том, что, к недоумению многих аналитиков, вместо назначения руководителей каждого из ведомств постановлением Кабмина (как было раньше) или указом президента предлагалась уникальная для исполнительной власти модель формирования управленческой команды – квотно-избирательная.
По замыслу авторов проекта, сначала должна была создаваться коллегия из 9 членов, делегированных в равной пропорции президентом, Кабмином и Верховной Радой, а затем эти 9 – избирать своего председателя, который и будет главой того или иного регулятора. Типа перестроечной забавы в виде выборов директоров коллективом завода.
Такую форму назначения руководителей можно понять, когда речь идет о вузе или творческом коллективе, но никак не в ситуации с государственным управлением важными финансово-хозяйственными сферами экономики: коммуналкой, электроэнергетикой, фондовым рынком, небанковскими финансовыми учреждениями и организациями связи.
То, что демократия тут ни к чему, а выборы руководителя комиссии ее членами приведут исключительно к возникновению внутренних коалиций и отвлекающих от работы интриг, заявили даже международные организации.
После принятия законопроекта в первом чтении Всемирный банк (ВБ) отправил письмо на имя первого вице-премьера Андрея Клюева, где подробно рассказал о мировом опыте и перечислил соглашения, в которых содержатся принципы регуляторной политики (в частности, Директива 2002/21/ЕC Европейского Парламента и Совета «Об общих правовых рамках для электронных коммуникационных сетей и услуг, Базельских принципов эффективного банковского надзора, целях и принципах Международной организации комиссий по ценным бумагам (МОКЦП) и Международной ассоциации регуляторов страхового рынка» и др.).
То, что демократия тут ни к чему, а выборы руководителя комиссии ее членами приведут исключительно к возникновению внутренних коалиций и отвлекающих от работы интриг, заявили даже международные организации
Как было сказано в письме, «мировой опыт указывает на наличие нескольких способов назначения членов правления регуляторных агентств в странах с эффективным управлением. Как правило, регуляторные органы назначаются исполнительным или законодательным органом, президентом или несколькими упомянутыми органами…
…Квотный принцип назначения членов комиссий не соответствует всем упомянутым общим принципам мировой практики. Также количество (девять) предлагаемых членов комиссии в проекте закона слишком велико и должно быть уменьшено вместе с введением назначения членов комиссии на различные сроки (для постепенности)…» (конец цитаты).
Украинские власти согласились с резонными замечаниями Всемирного банка. На второе чтение законопроект пришел абсолютно обновленным: все, что касается назначения руководителей и принципов формирования госрегуляторов, было выписано заново.
Все комиссии получили название Национальных и унифицированную систему управления: коллегиальное руководство из шести членов комиссии и председателя. Каждый из них назначается президентом Украины на шестилетний срок. Это очень важное условие, и было бы неплохо его соблюсти.
Как известно, руководители госрегуляторов и раньше назначались на длительные сроки (скажем, глава Госфинуслуг на 7 лет), но ни разу никто из них не проработал «от звонка до звонка». Это объясняется политической необходимостью – после каждых парламентских выборов происходит перераспределение портфелей между представителями коалиции, и на торги выставляются также должности глав регуляторов. Что, в общем-то, не совсем правильно, ибо во всем мире такие портфели не считаются политическими и не должны зависеть от колебания коалиционных качелей. Сейчас глав Нацкомиссий снова наделили иммунитетом. Но насколько он окажется сильным, будет видно после парламентских выборов.
Кроме того, произошло явное смещение баланса влияния от «шестичленов» к председателям регуляторов. По новому закону члены комиссии не являются одновременно непосредственными руководителями подразделений (департаментов) и не могут монополизировать контроль над секторами.
Все они получили основное право (и обязанность) – участвовать в голосовании. Любое решение Нацкомиссий принимается большинством голосов. При этом председатель может менять сферу деятельности каждого члена комиссии по своему усмотрению: сегодня он занимается радиочастотами или ломбардами, завтра тарифами или страховым рынком. Это должно способствовать тому, чтобы «комиссионеры» не успевали пустить корни во вверенных им секторах и налаживать коррупционные связи с руководителями профильных департаментов. Которые, в свою очередь, готовят проекты решений.
Другими словами, статус председателей Национальных комиссий, которые осуществляют государственное регулирование в сфере фондового рынка, финансовых услуг, связи, электроэнергии и коммуналки, заметно повысился
При всем этом роль членов комиссии все же сводится к положению «народных заседателей» в советском суде, поскольку оперативное руководство регулятором закон делегирует лично председателю. Именно он на свое усмотрение назначает руководителя аппарата, а тот, в свою очередь, имеет все полномочия держать коллектив в нежных ежовых рукавицах.
Другими словами, статус председателей Национальных комиссий, которые осуществляют государственное регулирование в сфере фондового рынка, финансовых услуг, связи, электроэнергии и коммуналки, заметно повысился. Неудивительно, что наблюдатели с большим вниманием отнеслись к кадровой части президентских указов. Сенсаций не произошло: свои должности сохранили все четверо ныне действующих руководителей – Дмитрий Телевелев (фондовый рынок), Петр Яцук (связь), Валерий Саратов (коммунальные услуги), Сергей Титенко (электроэнергетика).
Вакантной пока остается лишь должность главы Госфинуслуг, ставшей теперь Нацкомфинуслуг. Она получила лишь руководителя ликвидационной комиссии по известной причине: бывший руководитель этого регулятора Василий Волга и несколько его подчиненных сейчас находятся в СИЗО, ожидая суда по обвинениям в коррупции.
Не секрет, что из всех секторальных регуляторов, именно этот госорган прославился самой ядреной коррупцией на вверенном ему рынке. Нынешняя реорганизация дает уникальную возможность почистить авгиевы конюшни.
Дело в том, что все комиссии не просто реорганизованы, а ликвидированы и созданы заново. По словам юриста Александра Моторного, это означает, что Нацкомиссии не являются правопреемниками предыдущих комиссий. Это освобождает их от «судебного наследства», а также от необходимости переоформлять коллектив в полном составе на новое место работы. «Ликвидация и создание госоргана заново тем и отличаются от простой реорганизации, что штат будет набираться заново в пределах установленной указами президента численности».
Экс-председатель Госфинуслуг Виктор Суслов говорит, что позитива в реформе регуляторов вообще и финансового в частности больше, чем минусов. «То, что резко увеличиваются полномочия главы Нацкомиссии, неплохо. Раньше, когда полномочия членов комиссии – директоров департаментов прямо определялись законом и Положением, периодически возникали конфликты между ними и руководством. Например, после моего возвращения на должность главы Госфинуслуг в марте 2009 года такой конфликт возник с директором департамента страхового надзора, отказавшимся предоставить информацию о работе своего департамента. Теперь это невозможно, потому что председатель определяет все функции и полномочия членов комиссии. Зато вследствие разделения должностей членов комиссии и директоров департаментов количество руководителей высокого уровня практически удваивается».
К тому же нельзя исключать, что при определенных ситуациях возможны конфликты членов комиссии с директорами департаментов вокруг принятия тех или иных решений. Подобные проблемы, говорят представители фондового рынка, в свое время испытывала Госкомиссия по ценным бумагам и фондовому рынку (ныне Нацкомиссия). Накал страстей во взаимоотношениях между коллегиальным органом руководства и аппаратом вылился в кадровую нестабильность и постоянные ротации среди функционеров, сопровождавшиеся скандальными публикациями в СМИ.
Наконец, по мнению г-на Моторного, с юридической точки зрения, Нацкомиссии получили слишком широкую автономию от правительства. «Согласно Положениям, руководители Нацкомиссий имеют право, но не обязаны принимать участие в заседаниях Кабмина. В этом смысле их ставят в один ряд с Нацбанком, который до этого был единственным привилегированным регулятором в Украине». Юрист допускает, что со временем эта норма будет смягчена, поскольку в практической ежедневной работе Нацкомиссиям придется работать именно с исполнительной властью – министерствами и ведомствами и, так или иначе, следовать в русле правительственной программы действий.