19 апреля народные депутаты поддержали в первом чтении проект закона №4355 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно расширения полномочий органов местного самоуправления по управлению земельными ресурсами и усиления государственного контроля за использованием и охраной земель», согласно которому местные советы смогут управлять землями за пределами населенных пунктов. И что это в результате будет?
Принятие законопроекта идет в русле объявленной год назад децентрализации власти и финансово поддерживается Европейским Союзом. Стоит отметить, что на следующий день после голосования за проект в первом чтении правительство одобрило подписание соглашения между Украиной и ЕС о выделении 97 млн. евро на поддержку децентрализации. Об этом сообщается на сайте Кабинета министров Украины.
Для справки. Децентрализация – это передача полномочий и бюджетов с высшего центрального уровня исполнительной власти на низший уровень местного самоуправления.
Как известно, процесс бюджетной децентрализации в Украине начался в 2015 году и должен был базироваться на пяти ключевых компонентах: создание трехуровневой системы административно-территориального устройства; разграничение полномочий между органами местного самоуправления разных уровней; разграничение полномочий между органами местного самоуправления и исполнительной властью; определение необходимых ресурсов для каждого уровня; подотчетность органов местного самоуправления перед избирателями и государством. Большая часть перечисленных тезисов так и осталась в планах и на бумаге.
Есть множество вопросов, от решения которых фактически зависит успех децентрализации. Регион получает не только деньги, но и дополнительную нагрузку: он должен сам финансировать ряд социальных статей из своего бюджета, заниматься инфраструктурой, платить новые дотации (которые раньше были уделом казны)
Теоретически децентрализация власти имеет ряд преимуществ перед сосредоточением власти в так называемых центральных органах. Действительно, чем больше полномочий переходит к органам местного самоуправления, тем меньше уровень расходов госбюджета. Местные налоги становятся основой местного бюджета. Это мотивирует общины к сбору налогов, а жителей – к их уплате.
Поэтому-то, в соответствии с мировым опытом, после децентрализации значительно увеличиваются бюджетные поступления в целом, что дает правительству дополнительные ресурсы развивать национальную инфраструктуру, создавать рабочие места и улучшать качество образования, системы здравоохранения и т.п.
Кроме того, общины, как правило, могут напрямую получать медицинские и образовательные субвенции, базовые дотации. Увеличение доходов может положительно повлиять на проблему дотационных городов – они смогут отказаться от кредитов. В Украине у общин скоро появится возможность быстрее получать справки в Центре предоставления административных услуг (ЦПАУ) или какую-либо административную услугу.
Если верить вице-премьеру и министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства Геннадию Зубко, у нас так вроде бы и происходит. Как сообщает пресс-служба Кабмина, за январь-март этого года в общий фонд местных бюджетов (без учета трансфертов) поступило 30,1 млрд. гривен, что на 46% или 9,5 млрд. гривен больше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.
Однако есть множество вопросов, от решения которых фактически зависит успех децентрализации. Регион получает не только деньги, но и дополнительную нагрузку: он должен сам финансировать ряд социальных статей из своего бюджета, заниматься инфраструктурой, платить новые дотации (которые раньше были уделом казны).
Поэтому, когда у нас заявляют, что осуществление реформы идет на благо регионам и общинам, надо уточнять – богатым регионам. Однако неизвестно, повысится ли благосостояние бедных территорий. Таким образом, дотации и субвенции из госбюджета полностью отменить нельзя.
Многочисленные западные гуру подчеркивают, что успех территорий зависит от самих членов общин. Очень важна компетентность громады, элементарная грамотность в вопросах бюджета, культура контроля, повышение уровня требовательности к местной власти со стороны простых людей
Многочисленные западные гуру подчеркивают, что успех территорий зависит от самих членов общин. Очень важна компетентность громады, элементарная грамотность в вопросах бюджета, культура контроля, повышение уровня требовательности к местной власти со стороны простых людей. Всего этого опыта и, прежде всего, культуры контроля у нас нет.
Наш среднестатистический человек погружен в свои бытовые проблемы и неохотно откликается лишь на те проблемы, которые могут затронуть его лично – застройка под окнами дома, счетчики на энергоносители и проч. В целом Украина в значительной степени характеризуется пассивностью общин.
Это, в свою очередь, дает возможность отдельным представителям местной власти переключать на себя полномочия, которые община отдает ему по умолчанию «чтобы самим не возиться», используя их в собственных интересах. И тут самое время снова вернуться к законопроекту о земле государственной собственности за пределами населенных пунктов. Если законопроект будет принят окончательно, эти земли будут переданы в коммунальную собственность объединенных территориальных общин.
Таким образом, сельские, поселковые, городские советы получат соответствующие полномочия по распоряжению «приграничными» землями. До этого всей землей за пределами населенных пунктов распоряжалось государство в лице соответствующих районных и областных органов.
По словам все того же господина Зубко, право распоряжаться землями государственной собственности позволит людям на местах привлекать инвестиционные средства под конкретные проекты и эффективно ими управлять. Также принятие этого законопроекта должно способствовать более качественному и обоснованному планированию развития территорий.
Поскольку каждая громада должна жить за счет средств, которые сама аккумулирует, предоставление права управлять этими землями позволит им увеличить доходы. Как сообщается на сайте Кабмина, увеличение поступлений в местные бюджеты от платы за землю может составить 5 млрд. гривен за квартал. Темп роста поступлений от платы за землю в январе-марте 2016 года уже и так составляет 156,2% к аналогичному периоду прошлого года.
Но… Все это может быстро закончиться. При неэффективном контролировании процесса со стороны государства народ может так и не стать реальным владельцем земли, не сможет управлять своими местными делами, а местные общины снова будут обворованы.
Что касается западных грантов на децентрализацию, то упомянутая помощь ЕС имеет два основных компонента: обучение местной власти науке предоставления административных услуг и повышение осведомленности граждан о местном самоуправлении
Необходимо, чтобы уставом территориальной общины должным образом контролировался вопрос о распоряжении землей. Руководителям местных органов власти следует вести детальный учет землепользователей, информировать своих плательщиков об изменениях ставок, своевременно заключать договоры аренды земли и вносить изменения в них, учитывая изменения в законодательстве. Также перед объединением общин необходимо проводить инвентаризацию земли и сформировать реестр с описанием всех земель в пределах юрисдикции общины. Лишь в таком случае общины могут ожидать стабильное поступление платы за землю и привлекать инвесторов.
По нашему мнению, только качественные изменения в налогообложении увеличат поступления от платы за землю в бюджет общин только при надлежащем контроле. Также децентрализованное управление может сталкиваться с сопротивлением передаче финансирования местным общинам со стороны центральных органов власти, а также нежеланием центральных органов власти передавать полномочия.
Не случайно контролирующие функции за использованием и охраной земель оставили за Госгеокадастром, а некоторые другие важные функции приобретают силу только в случае принятия соответствующим советом решения об их осуществлении.
Как известно, Украина при проведении реформы использует опыт Польши. Административно-территориальную реформу в Польше с укрупнением воеводств поддержали практически все парламентские политические силы, однако оказывалось сопротивление на региональном и локальном уровнях. В результате этого вместо запланированных 12 крупных воеводств было создано 16, а количество уездов по сравнению с проектом было увеличено почти вдвое. Несмотря на сложность проведения реформы, после децентрализации в Польшу хлынули инвесторы.
В идеале после окончания процесса объединения территориальных общин сел, поселков, городов все местные бюджеты должны иметь прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом. В результате должно быть обеспечено выполнение одного из направлений реформы межбюджетных отношений – переход от трехступенчатой к двухступенчатой бюджетной системе.
Что касается западных грантов на децентрализацию, то упомянутая помощь ЕС имеет два основных компонента: обучение местной власти науке предоставления административных услуг и повышение осведомленности граждан о местном самоуправлении. Это должно снизить риск неэффективных управленческих решений, соседствовать и повысить компетентность служащих местного самоуправления. Как будет на самом деле, мы скоро увидим…