В противостоянии между США и Россией не наблюдается признаков спада, и разногласия между ними отчетливее всего видны в том, как Вашингтон использует санкции против Москвы. Вашингтон в очередной раз расширил санкции против Москвы 27 августа, запретив экспорт в Россию любых товаров, имеющих отношение к национальной безопасности, включая калибровочное оборудование и газовые турбины.
Санкции были введены в связи с отравлением бывшего российского шпиона Сергея Скрипаля на территории Соединенного Королевства. Этот запрет на экспорт является лишь первой порцией санкционных мер, второй пакет может вступить в силу через 90 дней, если Кремль не предоставит «надежные гарантии» того, что он прекратит применять химическое оружие и разрешит ООН проводить проверки на территории России. Если Москва не выполнит эти требования, правительство США может рассмотреть возможность введения целого ряда мер, включая запрет на рейсы «Аэрофлота» в США, ограничения на выдачу американскими банками кредитов российским компаниям и ограничение дипломатических отношений.
Вслед за только что введенными санкциями был подготовлен законопроект, который может причинить России немало неприятностей. Группа американских сенаторов из обеих партий вынесла 2 августа на рассмотрение законопроект «О защите американской безопасности от агрессии Кремля», в соответствии с которым могут быть введены санкции против российского госдолга и энергетических проектов в связи с предполагаемым вмешательством России в американские выборы. Однако сенаторам вряд ли удастся провести этот законопроект в его нынешнем виде, поскольку некоторые их коллеги в Конгрессе выразили тревогу по поводу того, что эти новые санкции могут слишком сильно ударить по российской экономике — а также затронуть и другие страны. Вне зависимости от степени жесткости мер, принимаемых США, Вашингтон вряд ли откажется от санкций как от инструмента в выстраивании отношений с Кремлем.
Как мы достигли нынешней точки
США постепенно ужесточали санкции в отношении России с 2014 года, когда Москва аннексировала Крым и оказала поддержку пророссийским ополченцам на востоке Украины после Евромайдана. Конгресс США сыграл ключевую роль в ужесточении антироссийских санкций: в частности, в августе 2017 года он принял закон «О противодействии противникам Америки при помощи санкций». Этот закон не только расширил антироссийские санкции, но и запретил президенту США Дональду Трампу отменять действующие санкции против Москвы, если Конгресс США не одобрит представленный ему подробный доклад об ответных уступках Москвы. В сущности эти перемены гарантировали, что именно Конгресс США, а не президент, теперь имеет право регулировать санкции в отношении России.
После принятия этого закона казначейство США представило «кремлевский доклад», который стал основой для введения в апреле жестких санкций против нескольких российских олигархов, их компаний, правительственных чиновников и одного банка. Эти санкции нанесли особенно тяжелый удар по второй крупнейшей в мире алюминиевой компании «Русал» и ее владельцу Олегу Дерипаске.
В общей сложности Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США ввело санкции против почти 500 россиян и российских компаний, лишив эти компании примерно четверти доходов, а российскую экономику — десятков миллиардов долларов. Кроме того, из-за своей зависимости от американского рынка Россия понесла еще более ощутимые потери: российские ценные бумаги потеряли более половины стоимости. Санкции также привели к закрытию алюминиевого завода «Русала» в Надвоицах, Карелия, потому что в своей работе он был тесно связан с США. В других частях России предприятия «Русала» были вынуждены снизить темпы производства.
Россия принимает ответные меры
В ответ на эти действия США Кремль разработал долгосрочную стратегию, призванную оградить российскую экономику от воздействия санкций — то есть, чтобы Россия смогла пережить бурю и избежать масштабных экономических потрясений. Россия пересмотрела фискальную и денежную политику и усовершенствовала систему сбора налогов таким образом, чтобы у нее была возможность заложить в бюджет более низкую цену на нефть (61 доллар за баррель вместо 67 долларов). При этом устойчивый рост мировых цен на нефть после их резкого падения в 2014 году тоже помог России сбалансировать бюджет и уменьшить ее зависимость от новых выпусков евробондов. В результате Москве удалось увеличить объем своих валютных резервов до 450 миллиардов долларов и перевести более 77 миллиардов долларов в Фонд национального благосостояния.
Между тем Центробанк РФ избавился от большей части американских казначейских облигаций и сконцентрировался на накоплении золота. Это свидетельствует о том, что Москва готовится к более серьезным санкциям. Повышение налога на добавленную стоимость, которое произойдет в следующем году, позволит снизить цену на нефть, заложенную в российском бюджете, до примерно 50 долларов за баррель, — это самый низкий уровень с 2008 года. Между тем пенсионная реформа, — хотя она является чрезвычайно непопулярной у россиян, — направлена на то, чтобы улучшить состояние бюджета России на более долгий срок, начиная со следующего года. Крупные российские компании, включая «Норильский никель» и «Алроса», уже экспериментируют с механизмами использования рублей, а не долларов, в сделках с иностранными клиентами в таких странах, как Китай и Индия.
В конечном счете цель санкций США против Москвы, — как и против других противников, таких как Иран, Сирия или Северная Корея, — заключается в том, чтобы изменить поведение России, которое противоречит интересам Вашингтона и его союзников, в особенности касательно участия России в украинском и сирийском конфликтах, а также ее вмешательства в выборы в США и некоторых европейских странах. Кроме того, возможным бонусом для Вашингтона может стать и то, что санкции могут спровоцировать разногласия внутри Кремля или поссорить олигархов и российское правительство.
Время увеличить давление?
Эффект новых санкций в конечном счете будет зависеть от того, в какой мере США решат осуществлять эти меры, — это решение станет результатом дискуссий между различными ветвями американского правительства. В конце концов именно Конгресс США принимает большую часть законов об антироссийских санкциях, а Министерство финансов и президент эти санкции вводят.
Если США пойдут на такой решительный шаг, как введение санкций против российского суверенного долга и запрет для крупнейших государственных банков России, Москва столкнется с такими высокими расходами по займам, что российскому Центробанку придется вмешаться, чтобы поддержать банковскую систему. Если закон «О защите американской безопасности от агрессии Кремля» будет принят в нынешнем его виде, это ограничит способность России сдерживать волатильность рубля, что приведет к росту инфляции. В долгосрочной перспективе объемы иностранных инвестиций в России снизятся, а ее доступ к западным технологиям и рынкам будет ограничен.
Неудивительно, что Россия предупредила о том, что она примет решительные ответные меры в том случае, если в США будет принят этот закон, — премьер-министр России Дмитрий Медведев назвал этот шаг «объявлением экономической войны». До настоящего момента Россия просто отвечала на вводимые против нее санкции зеркальным образом, а также выступала с ассиметричным ответом, препятствуя реализации стратегических интересов США в таких странах, как Сирия, Украина и Северная Корея. Чем жестче будут санкции, тем более разрушительной будет реакция Москвы.
Однако администрация Трампа выступает против такого жесткого курса. Министерство финансов несколько раз предупреждало о том, что санкции против российского суверенного долга и банков могут негативно сказаться на состоянии глобальных финансовых рынков, потому что Москва держит около трети своих суверенных бондов за пределами России. Против таких жестких мер также выступили некоторые американские сенаторы, сославшиеся на потенциально негативное воздействие санкций на глобальные рынки, например, санкции против «Русала» негативно сказались на глобальных ценах на алюминий. Таким образом закон «О защите американской безопасности от агрессии Кремля» вряд ли будет принят в полном объеме.
Компромисс не за горами
Гораздо более вероятным выглядит компромисс между Конгрессом США и Трампом, в рамках которого Вашингтон увеличит экономическое давление на Москву, но не до такой степени, чтобы вводить санкции непосредственно против российского госдолга или банков. Но, несмотря на прежние разногласия между Трампом и Конгрессом, а также на отсрочки во введении санкций, конечным результатом всегда становилось ужесточение санкций, — Трамп неизменно соглашался — хотя и неохотно — увеличить экономическое давление на Россию. Тем не менее администрация Трампа намекала, что может смягчить или отменить санкции при определенных условиях, — об этом свидетельствует готовность президента предложить России пойти на уступки по Украине и Сирии в обмен на смягчение санкций, а также его попытки убедить Дерипаску уменьшить долю в «Русале», чтобы освободиться от санкций Вашингтона.
Таким образом, умеренное ужесточение санкций не сможет сорвать процесс переговоров между США и Россией. Москва и Вашингтон продолжат вести переговоры по целому ряду спорных моментов, что может привести к определенному прогрессу в таких вопросах, как контроль над вооружениями и Сирия. (К примеру, 23 августа советник по вопросам национальной безопасности Джон Болтон провел в Женеве переговоры со своим российским коллегой Николаем Патрушевым.) Но, хотя США не станут заходить слишком далеко в вопросе антироссийских санкций, они продолжат использовать угрозу введения подобных мер, чтобы выстраивать отношения с Россией в выгодном Вашингтону ключе.