Понятное дело, что десяток «вторых лиц» в министерстве – это не совсем то, что надо. Образуется сложная бюрократическая структура с не менее сложной и запутанной внутренней иерархией. Но клерки из Секретариата президента, как всегда, несколько упрощенно обозначили проблему. Подали ее, как водится, в русле последних установок «золотого голоса» «Нашей Украины» Виктора Балоги: «регионалы» плодят замов как котят, и, причем, во власть идут одни донецкие. Это не совсем так.
Ускоренные темпы размножения высшей бюрократии характерны для основных субъектов политического кризиса. Имеются в виду правительство и президент. Секретариат главы государства не менее активно, чем Кабмин, участвует в гонке кадровых вооружений на уровне замов. Это легко доказать, если просто взять и почитать последние указы гаранта нации. В последние месяцы наблюдается ускоренный рост численности высших бюрократов в институтах власти, которые пока контролируются ведомством Виктора Балоги. Кстати, о Балоге. После его прихода в Секретариат президента данная структура стала стремительно разрастаться. Количество заместителей у главы СП выросло до восьми человек. Причем из них два первых. Круто! При Леониде Даниловиче в эпоху расцвета администрации президента у Дмитрия Табачника было всего два зама. Но это так, к слову.
Почти в два раза возросла численность заместителей главы СБУ. В июне указом президента их количество увеличили до 8 «человеко-единиц». Как в СП. Там восемь и в Службе тоже восемь. Несколько отстает от общих темпов бюрократического роста в номинации «замы» Совет национальной безопасности и обороны. У Ивана Степанович Плюща всего семь «заменителей». Причем последнего назначили буквально на днях. Но зато состав Совбеза президент кардинально углубил и расширил. Там теперь сорок членов. Почти в два раз больше, чем при Даниловиче. Но справедливости ради следует отметить, что расширение СНБО не требует дополнительных бюджетных затрат, поскольку губернаторы, которых туда ввели (эротично звучит, не правда ли?), сами в состоянии себя прокормить. Что у нас еще контролируется СП? Институт постоянного представителя президента в Автономной Республике Крым. Специальным указом президента количество заместителей постпреда нации в АРК увеличено до пяти человек. Ситуация там сложная. Не все понимают прелести сотрудничества с НАТО. Сильны, как говорят в СП, сепаратистские настроения. Ах да, еще забыли МИД. Но там не все так просто. Война за влияние на внешнеполитическое ведомство страны продолжается, и пока у Арсения Яценюка всего пять замов.
В общем, тезис о приблизительно симметричном увеличении количества заместителей в бюрократических структурах, контролируемых президентом и премьером, можно считать доказанным. Теперь попробуем немного глубже нырнуть в проблему и понять причины роста численности касты высшей бюрократии.
Для начала возьмем правительство. Увеличение количества заместителей министров ключевых ведомств связан, в первую очередь, с коалиционным, то есть договорным характером формирования Кабмина. Ведь все понимают, что посты разделены между представителями трех основных политических сил, вошедших в парламентское объединение (СПУ, ПР и КПУ). Одной из особенностей политдоговоренностей является то, что удовлетворить все амбиции практически невозможно. Поэтому автоматически начинается бюрократическая борьба за перетягивание полномочий на аппаратном уровне. Чем большими финансовыми потоками распоряжается конкретное министерство, чем сильнее его административное влияние, тем активнее идет процесс перераспределения полномочий на уровне высшего звена. Самый распространенный прием – поставить к политическому министру “своего” зама. Или вывести из сферы управления министерства особо прибыльное направление под видом структурной перестройки и оптимизации системы госуправления. При Леониде Кучме фактором, сдерживающим рост количества замов у министров, было личное участие Леонида Даниловича в процессе. В 1999 году Кучма издал целый пакет указов, посвященных проведению административной реформы. Одно из нововведений – ограничено количество замов министров, председателей ведомств – один первый и три простых (кроме Минобороны, МВД и СБУ). Теперь гарант нации лишен возможности участвовать во внутрикабминовском кадровом процессе, что вызывает его повышенное раздражение. А первая реакция любой бюрократической структуры на изменение формата внешнего воздействия вполне прогнозируема – саморазмножение. Тем более что коалиционная модель формирования правительства изобилует естественными парадоксами. Например, младшим партнерам по политическому союзу приходится давать больше.
Вторая причина увеличения численности заместителей министров и ведомств в правительстве тоже связана с политическим фактором. Не всегда претензии членов коалиции на те или иные посты подкреплены наличием квалифицированных кадров. Стандартный конфликт политической целесообразности и профессионализма. В таком случае рост числа «дублеров» экстенсивным способом (не самым, кстати, эффективным) снижает управленческие риски. Должен же хоть кто-то разбираться в проблематике отрасли.
И, наконец, «размножение замов» в правительстве связано с боевой обстановкой, в которой функционирует Кабмин. Резко возрастает политическая нагрузка на первых лиц министерств. Соответственно, меньше времени остается на «текучку». Да и ситуация постоянно меняется, что резко увеличивает количество времени, необходимого на согласование позиции в формате первых лиц.
Теперь перейдем к президенту. Он выступает в роли нападающей стороны (операция “роспуск”) и нуждается в развитом инструментарии воздействия на ситуацию. Логика действий Виктора Балоги, подсознательно уловившего мэсседжи гаранта нации, традиционна для любого профессионального бюрократа. Сначала укрепляется центр нападения, то есть Секретариат. Отсюда восемь замов. Затем вспомогательные органы – СБУ и СНБО. Да-да, после ухода Виталия Гайдука Совбез окончательно стал инструментом СП. Наиболее простым средством “укрепления” бюрократических структур является увеличение числа замов первых лиц. Это первая причина б-эволюции. Вторая заключается в том, что у гаранта нации ограниченные возможности для кадрового трудоустройства “верных людей”. Пряников у него маловато. Поэтому, например, должность заместителя секретаря Совбеза является своего рода “кадровым отстойником” для членов команды. Самый яркий пример – операция по смене главы СБУ. Игорю Дрижчаному дали “пряник” – пост зама секретаря СНБО, чтобы он не обижался на отставку. Опасно отпускать подобных “секретоносителей”. А так получай генеральские погоны и синекуру. Затем в Совбез эвакуировали из Службы Геннадия Москаля. Правда, пробыл он там недолго. Еще Виктор Андреевич использовал должности замов СНБО для улаживания конфликтов. Предлагал мятежному Евгению Жовтяку попробовать себя в данной роли, чтобы он не доставал губернатора Киевской области Веру Ивановну. Не получилось…
В-третьих, рост количества заместителей первых руководителей президентских структур связан с интригами окружения гаранта нации. Особенно наглядно это видно на примере Службы, где каждое ответвление мукачевской организованной политической группировки (ОПГ) старается иметь своего представителя. Да и не только они одни. В общем, работает тот же коалиционный принцип, что и в правительстве, только в более изощренной и “интригонасыщенной” форме.
Последствия нынешней гонки кадровых вооружений гораздо более серьезны, чем увеличение бюджетных расходов на их содержание. Фактически меняется модель бюрократического устройства власти. Звучит интересно, но непонятно. Сейчас объясним. Есть три основные бюрократические модели:
1) авторитарная. Это когда бюрократия ориентирована на политическую власть. Чиновники полностью бесправны перед политиками и выступают в роли их личных слуг;
2) модернизированная – бюрократия, ориентированная на общество. Данная модель предполагает автономию чиновников от политической власти и демократический контроль со стороны гражданского общества;
3) транзиторная – “бюрократия, ориентированная на саму себя”. Характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого гражданским обществом. Высшие должностные лица при такой модели действуют в своих личных интересах, а государственная служба рассматривается как синекура. В управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал
Так вот, в настоящее время происходит переход от транзиторной модели к авторитарной. Фактически мы ускоренными темпами движемся к совку со всеми вытекающими последствиями. Два политических центра власти стремятся к одной бюрократической модели. И это весьма и весьма показательный факт.