Ее вообще можно назвать главной виновницей текущего бардака. Один из наиглавнейших аргументов в пользу «пропорционалки», когда она еще была проектом, состоял в том, что украинские недополитические недопартии получат стимул для развития. Они начнут писать программы и воплощать их в жизнь, формировать советы, из советов – исполнительные органы, и жизнь станет лучше и веселее.
В конституционной реформе усматривалась предпосылка для изменения законодательства о самоуправлении, государственных администрациях, реформирования межбюджетных отношений, изменения механизма формирования национального и местных бюджетов, реформирования налоговой системы. Регионам сулили широкие возможности для развития демократических процессов, поскольку партии присутствуют и «наверху», и «внизу».
На веселой волне в первые месяцы «оранжевых» преобразований казалась такой близкой административная реформа, которой занимался тогдашний вице-премьер Роман Безсмертный. Он обещал, что уже к концу 2006 года выборы в местные советы будут проведены отдельно от парламентских, деньги останутся в регионах, чиновников станет в шесть раз меньше, начнется обустройство комфортной жизни простых людей в видоизмененных территориальных единицах.
«На сегодняшний день мы имеем такую систему территориального устройства, которую можно назвать полным идиотизмом, – говорил Безсмертный в интервью одному из региональных изданий. – Из государственного бюджета до реального человека деньги просто не доходят. Возникает вопрос: за счет какого механизма сделать так, чтобы у человека, живущего в самом маленьком населенном пункте, были нормальные дороги, свет на улице, вода в квартире, тепло в доме и т.д.? Мы начали изучать еще несколько лет назад этот вопрос и пришли к выводу, что главная проблема – порочная система территориального устройства».
За условную единицу предлагалось взять громаду в пять тысяч жителей и уже на этом уровне, говорил Безсмертный, избирается местный совет, создается его исполком, на этот уровень самоуправления «спускается» самостоятельный бюджет, формируется собственность громады.
И вот партии вступили в избирательную кампанию. Сейчас забавно вспоминать, что в 2005 году Виктор Ющенко был уверен в единстве «триумвирата Ющенко–Тимошенко–Литвин», которые, вместе со своими политическими силами, должны были порвать всех и спасти страну. Избиратель голосовал под давлением старых обид за хорошо узнаваемых лидеров партий и блоков, в лучшем случае – за первые тройки-пятерки. А на местном уровне еще за тех, кто лучше всего их прикормил пайками. В киевском избирательном штабе одной из самых видных тогда политических сил к концу кампании царило уныние: надо было не плакаты клеить, а жратву раздавать. Оно и дешевле бы вышло.
В итоге советы всех уровней сформировали частью непонятно кто, частью кто и всегда, только без былой мажоритарной ответственности и безо всяких программ, поскольку формальная «писанина» была на обычном вселенском уровне: «способствовать», «бороться», «активно защищать».
Отказавшись от мажоритарной системы выборов, региональные лидеры потеряли механизм доступа к киевской системе управления. Естественно, тут же принялись вести свою политическую линию туда, куда только смогли дотянуться. Стройность партийных рядов оказалась нарушена. Особенно когда «оранжевое» единство рухнуло, все разом перестали бояться репрессий и пошло переформатирование фракций в местных советах.
Работать на благо своих областей и городов стало некогда. Да и возможностей для этого оказалось не так уж и много: губернаторы и главы райгосадминистраций остались назначаемыми из центра, соответственно, команда замов подбиралась по принципу лояльности. К тому же местное самоуправление вновь оказалось вне процессов приватизации и реприватизации. Бюджет все так же централизован. А совершенно свежий закон об императивном мандате сковал последние возможности для инициативы.
Представители БЮТ, придумавшего этот закон, утверждают, что все делается ради повышения ответственности партий за выполнение программ. Но мы-то знаем, что программ нет – раз, и упомянутая вначале партийная вертикаль от парламента до сельсовета на деле способствует не демократизации, а усилению своих позиций в конкурентной борьбе. Мы, носители первичной власти в государстве, полностью утратили контроль за деятельностью тех, кому эта власть была делегирована. И пожаловаться некому.
Вот вам в доказательство цитата из Владимира Литвина, не прошедшего в парламент: «Сегодня депутатов от Народной партии в советах областного и сельского уровня 27,5 тысяч! Ближайшая по результату партия имеет всего 14,5 тысяч. Когда будут расширяться полномочия местных органов власти вследствие углубления административно-территориальной реформы, думаю, позиция Народной партии значительно усилится. Пока же у нас местное самоуправление административно подавляется и играет роль профсоюза при директоре завода».
Самые прозорливые политики уже говорят о том, что в своем теперешнем виде система выборов оставаться не может, и ее придется видоизменять. Ноги нашего общества и экономики находятся в конце XX века, а нос уткнулся в XXI. И если власть будет формироваться таким способом, как сейчас, и дальше, растяжение станет невыносимым.
Посмотрите: на местах некому заниматься проблемами образования, детей в школах учат в основном пожилые женщины, и кто придет им на смену – неизвестно. Между столичными школами и школами на окраинах пропасть в вопросах качества выпускника. Разрушена система профессионально-технического образования – у нас явный перекос в сторону некачественных юристов, экономистов и специалистов околовсяческих наук, а работать на заводах, шахтах и стройках скоро будет некому. Население стремительно стареет, и стареют, прежде всего, регионы, малые города, села. И эти нюансы можно перечислять бесконечно.
Кроме того, усиливается разрыв между регионами, которые раньше объединяло представительство в Киеве. Следовательно, укрепление партийной вертикали приведет к приватизации регионов наиболее крупными политическими силами. Политические эксперты прогнозируют, что лет через десять Украина вполне может превратиться в федерацию, где самыми крупными образованиями будут Донбасс, Галичина и Крым. Совсем не похоже на план административно-территориальной реформы, правда?
По-хорошему, нам впору бы ввести подобие дореволюционных (имеется в виду революция 1917 года) земств, в которых тогдашняя интеллигенция видела «спасение России» – прежде всего, от централизации. Как писал незабвенный Владимир Ильич Ленин, «земская реформа была одной из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска».
Выборные органы местного самоуправления (земские собрания и земские управы) родились в 1864 году и ведали просвещением, здравоохранением, строительством дорог и прочими важными для территорий вопросами. Контролировались земства Министерством внутренних дел и губернаторами, имевшими право отмены их постановлений. И, между прочим, вполне применимой к сегодняшним условиям выглядит система квот от разных сословий. Что-то в этом есть.
Именно в сферу компетенции земств входила подготовка учителей для начальных школ (организация учительских семинарий, летних курсов, учительских съездов), и к началу нового века земства полностью взяли на себя вопросы выплаты жалованья учителям. Земцы входили в училищные советы – для решения разных важных вопросов, создавали ремесленные, медицинские, педагогические и сельскохозяйственные школы, мастерские. Занимались просвещением – открывали воскресные школы, «повторительные классы» для взрослых, библиотеки-читальни, музеи кустарных промыслов и др.
Понятно, что интересные теории на практике чаще неприменимы – не из-за своей теоретичности, а из-за совершенно иных побудительных мотивов тех, кто принимает решения. Но если эти мотивы приведут к ликвидации разрушительных последствий недопартийной безответственности (что тоже произойдет без нашего участия), то в местную власть сами по себе будут просачиваться люди, которые уже поняли, что их личный капитал не гарантирует персональных тепличных условий и нужно что-то менять в стране. Насколько это все растянется – предположить трудно. Но на тот случай, если мотивы никуда не приведут, нужно сделать запись помадой на зеркале: отдавать свою первичную власть кому попало нельзя.