В четверг с утра Верховная Рада проводила сравнительный анализ трех законопроектов, узаконивающих деятельность Кабинета министров. На сегодняшний момент закон о Кабмине – это один из важнейших документов, способных изменить (или закрепить) существующее форматирование власти. Парламенту пришлось взять на себя обязанность арбитра в концептуальном споре премьера и президента на тему, кто главный управленец в стране, и кому должно реально подчиняться правительство.
На нынешнем этапе победил проект Кабмина, но президент, видимо, не уступит. И в случае принятия закона без его участия наложит вето.
По словам министра юстиции Александра Лавриновича, законопроекты о Кабинете министров Украины, поданные президентом и правительством, отличаются между собой не только названием, но и заложенными принципами деятельности высшего органа исполнительной власти.
«Эти два законопроекта концептуально разные», – сказал Лавринович, представляя в парламенте законопроект, внесенный правительством. Законопроект Кабинета министров предусматривает освобождение правительства и его членов от обязанности выполнения функций в различных совещательных или консультативных органах, которые создаются
президентом. А в проекте, поданном президентом, предлагается подчинить Кабинет министров Совету национальной безопасности и обороны Украины, который формируется главой государства. И написано, что Кабинет министров должен обеспечивать выполнение полномочий президента и обеспечивать функционирование его институционных, совещательных и других вспомогательных служб. В то время как правительственный законопроект предусматривает, что Кабмин является высшим органом в системе исполнительной власти и детализирует по всем направлениям его работу.
В свою очередь советник президента Украины Игорь Колиушко, являющийся главным разработчиком и защитником президентского законопроекта, комментируя вариант оппонентов, подчеркнул, что он содержит нормы, противоречащие Конституции и общепринятым нормам управления большинства демократических стран. По его словам, правительственный законопроект не создает правовые основы для «конструктивного сотрудничества между президентом и правительством».
В общем, конфликт налицо. Попытка примирить стороны посредством третьего проекта – депутата Николая Онищука не увенчалась успехом. На его проект попросту не обратили серьезного внимания. Как говорится, двое в драку, третий – лишний. Из примечательных моментов его законопроекта можно назвать принятие министрами присяги на пленарном заседании Верховной Рады Украины. Но присягу также предусматривает и правительственный вариант законопроекта. И тут самое время более детально присмотреться к вариантам Виктора Ющенко и Виктора Януковича.
В правительственном проекте, который называется законом о Кабинете министров, министерские должности называются политическими Т.е. министр выводится из категории госслужащего, и на него не распространяется закон о государственной службе. Он, как было сказано выше, принимает присягу и увольняется по трем специфическим параметрам: “отставка”, “освобождение от должности” и “прекращение полномочий”. Отставка – это по собственному желанию и по состоянию здоровья, освобождение от должности – по увольнению свыше, прекращение полномочий – по истечению срока полномочий премьера.
Интересным моментом является регулирование порядка назначения и отставки в системе местной власти. Сейчас губернаторов назначает президент по представлению премьера. Порядок же увольнения губернаторов не прописан вовсе. Поэтому законопроект о Кабмине предлагает, чтобы глав местных администраций назначали и увольняли согласно представлениям премьера на имя президента. Также Кабмин прописывает себе право отменять акты местных государственных администраций полностью или частично.
Существенных изменений в порядке увольнения министров, которые «идут» по квоте президента, законопроект не содержит: для этого, как и прежде, нужно представление Виктора Ющенко.
Что касается президентского проекта, то его суть определяется одной фразой: «Кабинет министров Украины способствует выполнению задач, возложенных на консультативные, совещательные и другие вспомогательные службы, которые создаются президентом Украины». Как сказал Александр Лавринович, если такая задача ставится перед правительством, то, очевидно, что он не может быть высшим органом системы исполнительной власти, а должен обеспечивать выполнение полномочий президента.
Примечательно, что президентский вариант называется “О Кабинете Министров Украины и центральных органах исполнительной власти” и фактически регулирует более широкий круг вопросов, чем его правительственный «аналог».
Надо заметить, что президент здорово «рисковал» юридически, подавая проект в парламент, поскольку выписанные им «основные задачи» Кабинета министров частично не совпадали с функциями правительства, предусмотренными статьей 116 Конституции. Кроме того, там много «странных» неувязок.
Сознательно или случайно, президент не считает центральными органами исполнительной власти Антимонопольный комитет Украины, Фонд государственного имущества Украины и Службу безопасности Украины. В отличие от Кабмина, педалирует вопрос возобновления института государственных секретарей, пытаясь таким образом как-то ослабить министров и премьера. А также вводит странное понятие делегирования отдельных функций негосударственным организациям.
Парламентское экспертное управление, проанализировав два проекта, посоветовало отдать предпочтение варианту Кабмина. Ющенко на это, вероятно, рассчитывал, поскольку Игорь Колиушко, докладывая, заявил, что президент не настаивает на принятии за основу его законопроекта, но просит учесть его предложения.
Таким образом, ясно, что главная идея подачи двух законопроектов, разработанных соответственно на Банковой и Грушевского, заключается в создании «площадки для политического торга». Президент (точнее Колиушко – как разработчик) «напихал» в свой проект побольше спорных моментов, и теперь, шаг за шагом сдавая позиции, должен выторговать у Кабмина уступки, позволяющие ему хоть как-то влиять на исполнительную власть. Понятно, что на большие уступки Виктор Янукович не пойдет. И Ющенко может использовать последнее оставшееся у него в резерве оружие – вето. В настоящий момент собрать 300 голосов для преодоления вето парламент не сможет. Останется довольно нестандартный путь развития событий – жить и дальше без закона о Кабмине. Как? Да так. Как жили до этого. Без особых проблем и печалей, поскольку многие специальные вопросы уже урегулированы законом о госслужбе и другими правовыми актами, посвященными бюрократам. Это самый простой путь выиграть дуэль за распределение полномочий.