Бюрократический триллер: к власти идут «триады»

Понятие «триада» имеет несколько значений. В гегелевской диалектике триады являются основой развития: тезис (исходный момент), антитезис (переход в противоположность, отрицание) и синтез противоположностей в новом единстве (отрицание отрицания). В китайском преступном мире триады – это жестко организованные группировки, которые эффективно управляют теневым сектором экономики. В административной реформе триада является основой новой структуры власти. Если президент не потеряет темп, то понятия «триада» и «админреформа» по частоте употребления перегонят даже такой устойчивый политический оборот, как «конституционная реформа»…

Пока средства массовой информации заняты тем, что анализируют распределение кресел в относительно новом составе Кабинета министров по заранее заданным параметрам:

· кто что получил;

· кто обиделся;

· кто еще что получит.

Нетрудно заметить, что после назначения высшего кабминовского эшелона (вице-премьеры, министры, губернаторы) возникла пауза. Руководители государственных комитетов, других органов исполнительной власти со специальным статусом пока «зависли». Назначений нет. Все ждут, когда появится план реформирования власти. Идут несистемные разговоры о необходимости разделения (объединения) министерства транспорта и связи, усиления функций СНБО, передачи министерству финансов налоговой администрации и таможенной службы, объединения госфинуслуг и комиссии по ценным бумагам, создания в структуре министерства внутренних дел элитного подразделения следователей, утверждения положения о секретариате президента. И так далее, и тому подобное. Поскольку в структуре правительства есть целый вице-премьер (Роман Безсмертный), который отвечает за вопросы проведения административно-территориальной реформы, то логично будет предположить, что в ближайшем будущем начнется бюрократический админтриллер, который станет альтернативой конституционному реформированию (пакетное соглашение от 8 декабря 2004 года).

Вероятно, в ближайшем будущем будет объявлено о создании специальной комиссии (при президенте или Кабмине), которой будет поручено в сжатые сроки разработать план проведения масштабной административной реформы. Также не исключено, что в ближайшие дни появится указ Ющенко об административной реформе. Основные принципы ее реализации уже были озвучены президентом:

· деятельность власти будет находиться под постоянным мониторингом общества;

· правительство не будет воровать, а чиновники должны жить на одну зарплату;

· силовые структуры возглавят гражданские лица.

Первый этап административной реформы заключался в том, что была проведена глобальная персональная замена всего состава центрального правительства и губернаторов. В ходе этой замены осуществлена индивидуальная подгонка полномочий под конкретные фигуры. Классический пример: Олег Рыбачук занялся евроинтеграцией, а Роман Безсмертный – административной реформой.

Содержание второго этапа – выработка и реализация (вероятно, поэтапная) модели перестройки старой системы власти. Основное веселье еще впереди. Почему? Из всех возможных вариантов админреформы, скорее всего, будет выбран американский, который, как это ни странно, полным ходом сегодня реализуется.

Вестернизация

Роман Безсмертный, скорее всего, изобретать очередной административный велосипед не станет, и за основу будут взяты принципы реформы, реализованной в последние два десятка лет в США, а также в Европе после вступления в силу Шенгенского соглашения. Поскольку мы теперь европейцы, то нечто подобное грозит и Украине. Но вернемся к Штатам. Там в начале 90-х годов была разработана идеология «государства-партнера», которое должно действовать по принципу: «Government «steers» not «rows» («государство правит, но не гребет»). Согласитесь, эта идеология очень созвучна ющенковским заявлениям типа «эти руки никогда не воровали», «мое правительство не будет воровать». На основе концепции «не укради» были разработаны три ключевых принципа реформирования государственной системы:

1. правительство организует процесс оказания услуг населению;

2. служащие в ходе реформы обучаются и ориентируется на клиентов-граждан, на получателей конкретных услуг, а не на соблюдение бюрократических процедур и приказов;

3. служащие признаны самостоятельными, творческими и ответственными личностями.

Центральной идеей реформ стала идея развития и государственной поддержки (правовой и финансовой) самоорганизующихся общин (community). Органы власти передают общине в доверительное управление (Empowerment Zones) те функции и ресурсы, с которыми общины могут работать лучше. Теперь проанализируйте с этой точки зрения лозунг президента о «правительстве народного доверия» и «мониторинге общества за деятельностью власти». Опять стопроцентное совпадение. А дальше мы сталкиваемся с традиционным камнем преткновения, о который до настоящего времени поразбивали лбы практически все несчастные, взвалившие на плечи тяжкое бремя административной реформы. Имеется в виду переход от отраслевого принципа государственного управления к функциональному. «Государство-партнер» не может контактировать с обществом на основе отраслевой модели. Как отмечают эксперты, «наличие отраслевых органов государственного управления в рыночных условиях ведет к «растаскиванию» бюджетных средств, является рассадником коррупции, стимулирует ведомства и чиновников создавать себе новые мнимые полномочия, не дающие полезного результата». Теперь вспомним базовый тезис Ющенко о борьбе с коррупцией. Вспомнили? Идем дальше.

Государственные органы должны регулировать процессы, а не управлять объектами. В этой связи необходимо ликвидировать все отраслевые министерства, передав их функции органам исполнительной власти другого уровня (службы, агентства, надзоры) и саморегулируемым организациям. Попробуйте прочитать последнее предложение еще раз. Мы как раз побираемся к административной «триаде», о которой говорили в начале статьи. Приоритет функционального принципа над отраслевым ведет к перестройке системы взаимодействия внутри исполнительной власти. Американская, а также европейская и российская модели предполагают ее разделение на три уровня.

Уровень первый: агрессивно-компактный Кабинет министров, который осуществляет политическое руководство, устанавливает общие для всех правила игры. Выполняет, как говорят в России, правоустанавливающие функции. Не раздает лицензии, не рулит отдельными отраслями экономики, не распределяет частоты и другие блага, а просто осуществляет чуткий патронат. Министры и вице-премьеры разрабатывают стратегические направления деятельности, программы, законопроекты, которые лоббируют в парламенте. В общем, это политическая кухня с прагматическим уклоном.

Второй уровень: специальные службы, следящие за тем, чтобы «правила игры», установленные политическим правительством, выполнялись. Выполняют правоприменительную функцию – контроль и надзор.

Третий уровень: непосредственно субъекты хозяйственной деятельности (агентства), предоставляющие услуги и управляющие государственной собственностью.

Такая «триада» предполагает конкурентный стиль управления, а также соподчинение уровней власти. Например, министерство транспорта господина Червоненко осуществляет общее руководство, комиссия по тарифам не дает права чинить произвол в этой сфере, а непосредственные субъекты хозяйственной деятельности – «Укрзалізниця», Госавиаслужба, Укравтодор – занимаются предоставлением услуг населению.

На бумаге все выглядит красиво и логично. А попробуй объяснить новому министру транспорта, что не надо продолжать традицию по созданию ведомственных монстров, которым все подчинено… Закон бюрократии – каждый новый руководитель ведомства пытается сразу же настроить систему под себя. Чтобы никакой системы сдержек и противовесов. Впрочем, о чем Евгению Червоненко не стоит беспокоиться, так это о разделении минтраса и связи. В США это одно ведомство. Следовательно, у нас будет то же самое. И еще одно, наверное, чересчур вольное, но, тем не менее, не лишенное оснований предположение. В новой конструкции исполнительной власти ключевую роль станет играть министр Кабинета министров – глава правительственного аппарата. Все логично: пока определяется политический курс, кто-то должен обеспечивать устойчивый «коннект» в «триаде». Главная же задача министра Кабинета министров – добиваться того, чтобы решения политического руководства неукоснительно выполнялись.

Что может быть?

В парламенте с незапамятных времен «болтаются» несколько законопроектов, посвященных административной реформе. На них уже все давно махнули и рукой, и ногой. Единственный вариант, который заслуживает внимания, – это проект 3207-1, принятие которого является условием реализации конституционной реформы. Но почему-то возникает устойчивое впечатление, что вместо модернизации основного закона будет использован вариант с мгновенной административной реформой. Аргумент: зачем вносить изменения в Конституцию, когда можно за пару месяцев превратить власть в эффективный инструмент политики, а государство – в партнера общества? Который правит, но не ворует. Поэтому вполне вероятно, что администрирование будет осуществляться с помощью указов президента. Самый верный признак реализации такой стратегии – ликвидация структур исполнительной власти. Сразу видны результаты. Сокращается бюрократический аппарат. Например, в России указами президента были с ходу упразднены 13 федеральных министерств, два госкомитета, одна федеральная комиссия, четыре федеральные службы и четыре агентства. Президент Виктор Ющенко пока заявил о намерении ликвидировать Госкомитет по делам религий. Это, наверное, первая ласточка. Главное, чтобы у человека был хоть какой-то план. А то, в строгом соответствии с бюрократическими законами, вместо одного комитета придется создавать два. Или четыре. Кстати, есть хороший анекдот по поводу бюрократов. Существует три типа бюрократии: японская, американская и украинская. Японская бюрократия решает поставленные задачи медленно, но быстро их выполняет. Американская быстро решает, но медленно выполняет. А украинская медленно решает и ничего не выполняет. Судя по качеству новых кабминовских назначений, административной перестройки не избежать. Поскольку мы лишь смутно догадываемся, откуда растут ноги, то можем только предположить, к чему приведут реформаторские усилия президента в лице Романа Безсмертного. Если наша догадка насчет американо-российско-европейского варианта верна, то возможны удивительные явления.

МВД. Министерство внутренних дел по американскому образцу может быть разделено на несколько самостоятельных структур: криминальную полицию, муниципальную милицию (местного, регионального подчинения), национальную гвардию (на базе внутренних войск) и национальную службу расследований. На это надо затратить немерянное количество денег. Сотни миллионов евро.

Министерство юстиции. Поскольку данное министерство возглавил бывший выпускник Колумбийского университета Роман Зварич (специалист по философии Платона), то просто неудержимо тянет проанализировать американский опыт. Минюст США выполняет функции, которые в Украине пока разделены между Генпрокуратурой, МВД и СБУ. Не удивлюсь, если пойдут разговоры о передаче части полномочий указанных ведомств министерству юстиции Украины. Вплоть до подчинения минюсту… генпрокурора. Хотя, нет. С этим я, пожалуй, погорячился. Но передача минюсту надзорных функций вполне возможна. За прокурорами же останется лишь право представлять интересы государства и выступать в качестве гособвинителей в суде.

Борьба с коррупцией.

Практически все новоназначенные министры с ходу заявили о борьбе с коррупцией. В рамках административной реформы наверняка должна появиться хоть одна программа борьбы с этим негативным явлением: «Чистые руки (ноги, головы, портфели)». Перечень планируемых мероприятий хорошо известен по опыту нашего северного соседа:

* введение принципа «презумпции виновности» любого лица, занимающего тот или иной ответственный пост. Госслужащие не просто будут подавать декларации о доходах и имуществе. Речь идет о тотальном контроле за тем, насколько представленная информация соответствует реальности. И в случае выявления расхождений чиновнику придется уже самому доказывать, что все принадлежащее не только ему, но и его родственникам имущество нажито честным трудом. Для увольнения госслужащего будет достаточно одного лишь подозрения в его причастности к коррупции например в случае сокрытия им информации об имеющемся «конфликте интересов».

* создание комиссии по борьбе с коррупцией. Без этого не обойтись. Возможно, дело дойдет до создания института при президенте со специальными полномочиями. Чуть ли не спецслужба. Сторонники этой идеи, как правило, ссылаются на опыт стран (главным образом в Юго-Восточной Азии) с традиционно высоким уровнем коррупции. Или же будет создана еще одна бюрократическая структура, не наделенная карательными функциями.

Продолжение следует…

54321
(Всего 0, Балл 0 из 5)
Facebook
LinkedIn
Twitter
Telegram
WhatsApp

При полном или частичном использовании материалов сайта, ссылка на «Версии.com» обязательна.

Всі інформаційні повідомлення, що розміщені на цьому сайті із посиланням на агентство «Інтерфакс-Україна», не підлягають подальшому відтворенню та/чи розповсюдженню в будь-якій формі, інакше як з письмового дозволу агентства «Інтерфакс-Україна

Напишите нам