В конце июля 2002 года народный депутат Дмитрий Табачник впервые в стране выступил в «Кіевском телеграфе» с очень любопытным «креативом». Он логично обосновал необходимость проведения в Украине конституционной реформы, предполагающей переход от президентско-парламентской к парламентско-президентской форме правления. Спустя несколько недель, а именно 24 августа, Президент Леонид Кучма объявил о начале такой реформы. 5 марта 2003 года глава государства вынес на публичное обсуждение проект конституционных изменений. Естественно, что мы обратились к Дмитрию Табачнику, теперь уже вице-премьеру по гуманитарным вопросам, с просьбой подбросить свежую порцию «конституционного креатива».
Дмитрий Владимирович, каков, на ваш взгляд, должен быть формат обсуждения конституционных инициатив Президента?
— Для перспективного обсуждения любого серьезного законодательного предложения, тем более касающегося политического реформирования, необходимо, прежде всего, договориться о правилах дискуссии. В данном случае, о правилах игры на конституционном поле. Нельзя обсуждать законопроект, исходя из конкретной политической ситуации или «привязываясь» к персоналиям. Ведь как действует сегодня оппозиция? Сразу заявляет, что президентский законопроект направлен на ослабление ее позиций. Такой подход непродуктивен, поскольку документ, связанный с серьезными трансформациями политсистемы, может быть осмыслен только в том случае, если мы сумеем абстрагироваться от конкретных интересов той или иной политической силы. Поэтому я считаю, что для обсуждения проекта закона о конституционных изменениях, внесенного Президентом Украины, необходимо предложить три формата обсуждения.
Вы не могли бы уточнить, каких именно?
— Формат первый: научно-практический. Это профессиональный анализ специалистами, правоведами предложений, вынесенных на всенародное обсуждение. Потому что только люди, которые не видят своего усиления (или ослабления) в новой политической схеме, — единственные, кто способен внести здравые предложения, отделить зерна от плевел. Профессионалы могут это сделать эффективнее, поскольку на протяжении многих лет занимаются конституционным правом, политической реформой и государственным строительством. Как, впрочем, и рядовые граждане, не примеряющие на себя должностные кресла, тоже могут относиться к будущему соподчинению различных ветвей власти достаточно спокойно, без истерики, присущей непосредственным участникам процесса.
Второй формат: согласительный. Для конструктивного обсуждения необходимо попробовать найти в президентском пакете предложений то, что является приемлемым как для оппозиционных, так и для центристских сил. Чтобы найти точки соприкосновения и сделать первые согласованные шаги на пути конституционных изменений. И мне кажется, это наиболее плодотворный путь: когда из массы предложений по коррекции Основного Закона выбираются те бесспорные новации, которые объединяют все силы, а затем делается попытка на этапе согласований, круглых столов сблизить позиции по спорным вопросам. И только после этого говорить о дальнейшей трансформации наиболее спорных позиций.
Третий формат: он наиболее сложен, и представляет собой микст обсуждения проекта и конкретные мероприятия по его реализации. Если говорить суконным языком, то надо попытаться объединить видение проекта и конкретный план законотворческих работ. Я полностью согласен с тезисом Леонида Кравчука о том, что нельзя, не вчитываясь в документ, абсолютно предвзято видеть в нем только политическую провокацию или сознательное движение для укрепления определенной ветви власти. Это путь в никуда. А кроме того, нельзя видеть в тексте проекта Президента то, чего там просто нет. Например, там нигде не написано, что глава государства намерен пролонгировать свои полномочия. «Демонизация» конституционного послания Президента — бесперспективное и неумное занятие.
Это то, что разъединяет политические силы. А какие положения способны сблизить оппозицию и пропрезидентские силы?
— Например, постепенная трансформация от президентской модели правления к парламентской, контроль за назначением руководителей центральных органов исполнительной власти, их заместителей. Еще одно положение, которое не должно вызвать дискуссии, — это утверждение Верховной Радой основной части КМ. Вполне проходным является и предложение об избрании парламента или одной из его палат (в зависимости от того, будет он одно- или двухпалатным) на пропорциональной основе. Вот вам, по меньшей мере, три темы, вокруг которых можно провести объединительный диалог.
К сожалению, имманентной чертой украинского политикума является сочинительство, то есть приписывание не сказанного своим политическим оппонентам. В результате возникает ситуация, которая в период освободительных состязаний погубила Украинскую Народную Республику: когда каждый пытался не услышать и понять оппонента, а приписывал ему собственные домыслы. Причем худшие.
Как двухпалатный парламент, например…
— Двухпалатный парламент не является для украинской конституционной науки какой-то немыслимой новацией. На основе опыта работы в составе конституционной комиссии в 1994—1996 годах я могу сказать: идея бикамерализма была вынесена на обсуждение ВР профессионалами, крупнейшими юристами, представляющими отечественную правовую мысль. Эти имена для специалистов-правоведов не просто значимые, а в какой-то мере святые — академик Бурчак, профессора Юзьков, Шаповал…
Они, а также целый ряд других видных профессионалов уже тогда говорили о перспективности двухпалатного парламента для обеспечения чистоты и ускорения законодательной работы. Я работал в двух созывах Верховной Рады и могу утверждать, что ВР не выполняет две свои важнейшие функции — контрольную и кадровую — в силу огромной загруженности текущей работой. Мы новая, молодая страна, которая конструирует законодательство «на марше». Поэтому количество законов, проходящих через парламент, настолько велико, что он с трудом справляется с этой задачей. Именно поэтому конституционалисты уже несколько лет подряд говорят о необходимости двухпалатного парламента, где сенат взял бы на себя контрольные и кадровые функции. Сегодня, когда ВР утверждает судей на основании решений профильного комитета, да еще в течение нескольких минут…
Вторая палата могла бы, к примеру, в течение месяца обсуждать кандидатуры судей, а потом отдельным постановлением утверждать каждого. Уверен, что количество нареканий на судебную систему резко уменьшилось бы. Точно так же можно действовать и в отношении Наблюдательного совета НБУ, или Фонда госимущества.
Скажите, пожалуйста, а когда парламент в последний раз обсуждал отчеты Счетной палаты — о расходовании бюджетных средств в том или ином министерстве? Да никогда! Печатается брошюра, раздается парламентариям, но только самые любознательные удосуживаются прочесть ее. Это неправильно, потому что контрольная функция ВР является альфой и омегой демократизации общества. Парламент от имени общества должен осуществлять гражданский и общественный контроль, в первую очередь — над исполнительной властью. Но делать это надо не в истеричном, политизированном обсуждении, а профессионально и контролировать самое главное — расход государственных средств.
А не получится ли, что вместо консолидированных действий представители верхней палаты начнут сводить региональные и личностные счеты: донецкие с днепропетровскими, киевские с харьковскими?
— Мне кажется, что все это можно выписать в проекте Конституции. Если кадровая и контрольная политика будет «отдана» верхней палате и будет четкое определение полномочий каждой из палат, то тогда они не будут конфликтовать и выяснять между собой отношения. Мощные регионы, будучи представленными в Сенате одинаково с менее развитыми, наоборот, будут ограничены в своих попытках навязать региональные точки зрения общегосударственной модели.
Кроме того, проект, который вынес на всенародное обсуждение Леонид Кучма, — это не догма, а системное интеллектуальное предложение. Призванное, во-первых, стимулировать общественное движение к пониманию необходимости трансформации политической системы. А во-вторых, это новаторская инициатива, которая активизирует поиск наиболее оптимальной модели государственного управления. И еще — сложилась уникальная для украинского политикума ситуация, когда один из главных игроков на политической сцене предлагает законопроект, направленный на уменьшение собственных полномочий. Но этого сегодня никто не заметил… Зато на весь законопроект политикум опять смотрит сквозь призму сиюминутного влияния как на возможный ход перед избирательной кампанией. Мне кажется, что этот документ, прежде всего, следует рассматривать как попытку заложить систему конституционного распределения полномочий между ветвями власти на далекую перспективу, где не будет ни Леонида Кучмы, ни Виктора Ющенко, ни Александра Мороза, ни Петра Симоненко. А будут совершенно другие люди, имен которых мы пока не знаем.
Вы говорите о конкретном результате, но, судя по всему, достигнуть его будет непросто, учитывая, что в Украине отсутствуют традиции политического обсуждения…
— У нас есть традиция политического скандала, и нет традиции политических уступок. Я хорошо помню, как на последнем этапе перед принятием Основного Закона в 1996 году происходило согласование позиций между парламентской и президентской стороной. Приходили члены Конституционной комиссии ВР и на каждой встрече пытались «выжать» из Президента очередные уступки. Если пойти по такому пути, то результат всегда оказывается навязанным для той или иной стороны. У нас нет обычая проводить политические диалоги, когда представители разных политических сил, в том числе и оппозиционных, могут сесть за стол переговоров и договориться о том или ином видении трансформации конституционных норм.
На ваш взгляд, проблема заключается только в оппозиции? Пока складывается впечатление, что и президентские силы тоже не в восторге от неумолимо надвигающейся конституционной реформы.
— Наиболее негативно были настроены те, кто не читал проект, но сразу взялся его комментировать. Для ведения плодотворного спора необходимо договориться о терминах. Первое: считаем ли мы, что политическая реформа необходима Украине? Если да, то давайте это обсуждать без взаимных упреков. Второе: считаем ли мы, что политическая реформа необходима для развития гражданского общества и укрепления института парламентаризма или же необходимо усиливать институт президентства? Если есть единая точка зрения относительно движения в сторону построения открытого общества — значит, можно договориться. Третье: считаем ли мы, что эти реформы возможно осуществить поэтапно? Если да, то следует конституировать эти договоренности и ограничить их временными рамками выполнения. В случае, когда политикум изначально не может договориться по этим позициям, то нет смысла и обсуждать политическую реформу.
Президент говорит о том, что в результате реализации его предложений укрепляется парламентаризм. Но если прочитать документ, то там зафиксированы три повода для роспуска законодательного органа власти главой государства. Опять же, назначение силовиков является прерогативой Президента… Разве это похоже на усиление роли ВР?
— Это документ, вынесенный для обсуждения. В нем можно найти как рациональные зерна, так и положения, которые в ходе общественного обсуждения могут быть отвергнуты — обществом и парламентом. Например, если мы говорим о классической европейской модели парламентско-президентской республики, возможно, за Президентом и следует сохранить назначение силовых министров и руководства МИД. Тезис о назначении глав Таможенной службы и ГНАУ — спорное положение и его можно обсуждать. По той простой причине, что во всем мире эти службы являются имманентной частью министерства финансов и должны находиться в сфере влияния правительства. Тем более, если оно задумывается как коалиционное. Но ведь Леонид Кучма вынес проект на всенародное обсуждение и предложил каждому гражданину, каждой политической силе, каждому депутату внести свои поправки и дополнения.
Надо найти в нем то, что способно стратегически работать десятилетиями. Коалиционное правительство может так работать? Безусловно. Подконтрольность обществу Кабмина через парламентские институты — позитивный шаг? Да, однозначно. Вот на этих основных базовых постулатах и можно договариваться.
Дмитрий Владимирович, согласитесь, что обычно такие политические реформы являются успешными только в случае, когда велик авторитет власти в обществе. Если этого нет, то проект изначально обречен на неудачу. Это наш случай?
— Мировой опыт формирования наиболее совершенных моделей конституционного устройства однозначно свидетельствует, что никогда совершенные законы, не говоря уж о Конституции, не принимались в благоприятной социальной обстановке. Очень продуманная система французского конституционализма Пятой республики была принята в период абсолютного развала демократического общества Франции в конце 50-х годов. Конституция Аденауэра была, по сути, навязана немецкому обществу группой интеллектуалов, которые сумели договориться по основным пунктам объединения.
Оппозиция пугает, что Президент стремится провести референдум по конституционным вопросам, решения которого вступают в силу автоматически, без «ратификации» парламентом. Это так?
— Представители оппозиции пытаются «выдернуть» из проекта Президента отдельные положения и использовать их как инструмент давления на общественное сознание. Например, тот же тезис о прямой законодательной силе референдума. Или предположение о синхронизации президентских, парламентских и местных выборов. И на основании отдельных, вырванных из контекста норм пытаются представить в черном цвете весь законопроект. При этом не учитывается, что в обществе (и парламентские выборы подтвердили это) назрела необходимость серьезного политического изменения системы.
Мне кажется, что в ходе обсуждения конституционного проекта необходимо сохранять спокойную отстраненность. Это самое важное. Нельзя строить Конституцию, ориентируясь только на 2004 или 2006 год. Ее можно принять так, чтобы она вступила в действие и работала и после 2009, 2014 и других годов. Это нормальный процесс трансформации общества.
Ведь украинская независимость, по сути, держится на трех «китах»: это осознание всеми политическими силами необходимости независимого государства, достижение согласия по поводу безальтернативности европейского вектора развития, и согласованность позиций относительно равновекторного экономического сотрудничества со всеми субъектами международного права. На этих базовых ценностях — европейский выбор, независимая держава и экономическая целесообразность внешней политики — можно построить по-настоящему устойчивую и долговременную политическую систему. Если же данные понятия попытаться подменить сиюминутной выгодой (нам выгодна Конституция, расширяющая права нашего кандидата в президенты), то ничего позитивного из этого не выйдет. А если хоть на минуту допустить, что ваш кандидат с треском проиграет выборы, что тогда? Опять переписывать Основной Закон?
А вообще-то я думаю, что с внесением изменений в Конституцию Президент несколько опоздал. Возможно, с этим предложением следовало выступить сразу после парламентских выборов… Но у нас сегодня не научно-историческая конференция по проблеме инвентаризации упущенных возможностей. История не знает сослагательного наклонения — это правда.
Президент свой ход сделал. Теперь «мяч» на парламентском поле. Как, на ваш взгляд, в этой ситуации поведет себя спикер Владимир Литвин и координатор парламентского большинства Анатолий Толстоухов? Все-таки от них во многом зависит, насколько парламент окажется готовым к внесению конституционных поправок?
— Парламент уже продемонстрировал свое опережающе предвзятое отношение к политическим инициативам Президента. Я полагаю, что Владимир Литвин, как системный политический аналитик вместе с Анатолием Толстоуховым попытаются все-таки перевести обсуждение проекта на уровень поиска объединяющих тенденций. Насколько это удастся, зависит от их настойчивости и политической конъюнктуры. Самое опасное, что у нас нет системной политической оппозиции. И первый этап обсуждения президентских предложений это очень хорошо показал. Наступил момент истины для оппозиции. Когда политическим силам, которые шли на выборы под лозунгом построения парламентской республики, предлагается принять участие в построении такой системы, а они отказываются — то это говорит об их несистемности. А также об отсутствии у оппозиции стабильной политической программы.
Если говорить об ответственности политической силы перед своим народом и страной, то мне кажется, что слаженная работа по трансформации системы — безальтернативна. Можно попытаться в ходе этой работы отстоять те или иные позиции, но, по сути, отбрасывать саму идею — это политическая близорукость. Почему? Потому что сегодня ни одна из партий, опирающихся на более-менее структурированный электорат, не может по самой своей природе это делать. Ведь одной из основ президентского проекта является проведение пропорциональных выборов. Кому это выгодно? Всем: СДПУ(о), национал-патриотическим силам, коммунистам, регионалам. При этом могут потеряться только мелкие партии, не опирающиеся на электоральную базу. Наверное, это укрупнение и есть межвидовая борьба — только в сфере политики. И она закрепляет существование сильнейших видов.
Но ведь в парламенте 225 мажоритарщиков с «прикормленными» округами…
— Каждый из них сегодня так или иначе привязан к политической группе, без которой неспособен провести ни одно свое решение. Поэтому я думаю, что это тоже важно. Скажем, численность депутатского корпуса. Можно ли менять эти параметры проекта? Безусловно. Кто сказал, что нельзя предложить и обосновать сохранение нижней палаты в составе 450 представителей? А уж через несколько лет выйти на верхнюю палату?
Президент сделал два шага в сторону конституционной реформы: 24 августа 2002 года и 5 марта 2003 г. Будет ли третий?
— Гипотетически можно предсказывать третий и четвертый шаг Президента. Потому что сегодня в силу и властных полномочий, и политического опыта, и волевых качеств Леонид Кучма — самая сильная фигура политикума. Поэтому мне кажется, что поиск компромисса — наиболее сильная составляющая, которую может взять на вооружение оппозиция. Компромисса разумного, объединяющего общество в построении будущей, по-настоящему европейской политической системы Украины.
В беседе принимали участие Ирина Гаврилова, Александр Юрчук