— Выборы были показательными, поскольку дали много пищи для размышлений. Особенно с точки зрения проекции их результатов на политические процессы. Общий вывод следующий: партии-гранды, которые продолжают чувствовать себя комфортно на властном олимпе, получили очень серьезный сигнал относительно своей электоральной перспективы. Результаты политической эрозии партий прекрасно видны избирателям. "Регионалы" получили скромный результат, "Наша Украина" — более чем скромный. БЮТ прилагал просто невероятные организационные усилия, но только ухудшил свое представительство в Киевраде. Другими словами, все ведущие партии — как оппозиционные, так и правящие — потерпели фиаско. Диффузия лидерских позиций очевидна. И маятник явно указывает на возможную смену политических элит. В обозримом будущем.
С этого места поподробнее, пожалуйста…
— Если нынешние лидеры не дадут должной оценки происходящим процессам, то очевидно, что появится ряд новых политических сил или имен, которые будут оказывать влияние на архитектуру украинской власти.
Как вы считаете, возможно ли оспорить результаты киевских выборов в судебном порядке?
— С точки зрения формальных требований (а юристы оперируют формальными категориями), нет никаких сомнений в том, что выборы состоялись. Мы уже, к счастью, далеко ушли от того времени, когда люди голосовали в страхе, были ограничены в источниках получения информации или зомбированы вследствие использования медиа-ресурсов одной политической силой. Выборы в Киеве были свободными, а нарушения, которые были зафиксированы, носили технологический характер и, естественно, не повлияли на волеизъявление трехмиллионного города. Даже если эти технологические нарушения будут доказаны в суде, то суммарно они не превысят 1% от общего количества голосов. Следовательно, нельзя говорить о деформации воли избирателей.
А как результаты киевских выборов скажутся на судьбе парламентской коалиции? Имеется в виду электоральный провал "НУНС".
— На мой взгляд, прямой зависимости нет. На самом деле, коалиция добивалась досрочных киевских выборов потому, что это было предусмотрено коалиционным соглашением. Выборы состоялись, но коалиция отчасти не получила сатисфакции. К тому же в ней есть разные точки зрения на необходимость проведения столичных выборов. Но в любом случае, в режиме полевых условий были выявлены тенденции, которые позволят политикам сделать важные выводы.
Коалиция также требует проведения досрочных выборов еще в одном мегаполисе — в Харькове. После того, что произошло в Киеве, будет ли она настаивать на выполнении данного требования?
— Я думаю, что коалиции нужно осмыслить происшедшее в столице. И лишь только после этого следует принимать решения относительно позиции по Харькову. С моей точки зрения, ситуации в Харькове и в Киеве неодинаковы.
Вступил в силу новый закон о Кабмине. Как изменилась ваша работа, что изменилось в стране, в отношениях между органами власти?
— Не следует ожидать, что принятие данного закона должно что-то изменить в стране. Ведь вопрос полномочий органов центральной власти — Кабинета министров, Президента, парламента — регулируется Конституцией. И с помощью закона нельзя изменить эти отношения. Вместе с тем необходимо признать, что в действовавшем ранее законе о Кабмине был ряд норм, которые вызывали сомнения на предмет их соответствия Конституции. В частности, это право коалиции вносить представления на ряд министров, расплывчатый механизм контрассигнации, отсутствие положений о взаимоотношениях правительства и СНБО и т. д. Даже оппоненты признавали, что в упомянутом законе были нормы неконституционного характера. Было важно устранить эти противоречия.
В новом законе есть целый ряд позитивов, которые в первую очередь касаются организации деятельности самого Кабинета министров. Четко установлено, что любой орган центральной исполнительной власти (имеются в виду ведомства, госкомитеты, другие правительственные органы) находятся в сфере ведения министра. Поскольку министры несут политическую ответственность за результаты своей деятельности, то очень важно, чтобы они координировали и направляли работу этих органов. Раньше вице-премьеры напрямую руководили госкомитетами. Теперь премьер-министр должен координировать работу министров по определенному сектору. Кроме того, теперь вице-премьер и премьер не могут напрямую давать поручения министрам. Только как следствие обсуждения вопроса на заседании правительства, когда выработана позиция Кабмина, премьер может дать поручение. Надеюсь, что прежний, ручной формат управления останется в прошлом. Правительство должно руководить страной через свои акты, а это — постановления и распоряжения.
В законе есть интересный момент: Кабинет министров и министры должны исполнять акты Президента. Какие акты имеются в виду?
— Закон о Кабинете министров в нынешней редакции корректен. Формула о том, что правительство выполняет акты Президента и решения СНБО, введенные в действие указом главы государства, является реализацией конституционной модели организации власти. Ведь в недалеком прошлом в стране возникла ситуация, которую французы называют политикой сосуществования. Это когда правительство формируется парламентской силой, которая не отражает позицию Президента. В качестве примера можно привести ситуацию "Президент Ющенко — премьер Янукович". Однако сегодня выяснилось, что модель сосуществования уязвима и с точки зрения внутрикоалиционной конкуренции.
Следовательно, как минимум нам необходимо обеспечить целостность исполнительной власти и последовательно ликвидировать возникший дуализм. Однако при этом необходимо не забывать о системе балансов. Согласно сформировавшейся в Украине ментальной, правовой и конституционной традиции, подобный баланс обеспечивается через институт всенародно избираемого президента. С моей точки зрения, нам необходимо вводить в систему балансов также верхнюю палату парламента — Сенат, который будет формироваться на мажоритарной основе.
Но верхняя палата ограничивает деятельность парламента, а не исполнительной власти. Двухпалатная система — это сильный Президент и слабая Рада…
— Действительно, бикамерализм имеет наряду с преимуществами и свои недостатки. Неслучайно ряд стран отказались от него. Но вопрос заключается в том, какую задачу должна решить страна на нынешнем этапе развития. Думаю, сегодня главный приоритет — поиск неконфликтной и гармоничной системы организации власти. И двухпалатный парламент, на мой взгляд, как раз и является частью такой системы. Сенат будет заниматься не законотворчеством, а конструированием государственных институтов (заслушивать отчеты о работе, давать согласие на назначения и т. д.). В системе балансов он бы сдерживал нижнюю палату, структурированную сугубо по политическому принципу (партийные выборы по пропорциональной системе). Она формирует правительство, а верхняя палата работает вместе с институтом президента, который вносит кандидатуры на все назначения в регуляторные, контрольные, надзирающие (прокуратура), специальные (разведка, контрразведка), независимые (НБУ, АМК) органы. Правительство получит мандат на управление — "урядування", но при этом не будет иметь права влиять на формирование большинства регуляторных, надзорных и независимых органов. В таком случае президент, который получает мандат доверия от избирателей, при помощи верхней палаты, сформированной на мажоритарной основе, в состоянии гарантировать сбалансированность системы власти. Безусловно, он должен иметь для этого и право роспуска нижней палаты по политическим мотивам.
Однако бикамерализм характерен для стран с федеральной формой государственного устройства. Вы предлагаете отказаться от унитаризма?
— Покажите мне в той модели, которую я вам обрисовал, механизмы реализации федеративных устремлений. Их там нет.
Но есть противоречие между донорами и реципиентами госбюджета. Никогда в жизни те, кто кормят, не согласятся с теми, кого кормят…
— Думаю, это устаревшие взгляды на проблему, поскольку, когда мы говорим об объеме ресурсов, которые направляются как трансферт из государственного бюджета, все они рассчитываются по нормативам — на каждого жителя страны. Если государство больше забирает, то оно и больше отдает. Все граждане обязаны платить налоги, независимо от того, где они проживают и какой у них бизнес. Можно сегодня говорить о том, что в одних регионах есть промышленность, а в других ее нет. Но возникает вопрос: а кто создавал эту промышленность? Разве "Запорожсталь" строилась за счет ресурсов одной области?
Возможно ли решить данные проблемы с помощью конституционной реформы?
— Разные политические силы дают на этот вопрос разные ответы. В БЮТ, например, считают, что проблема нынешней власти заключается в наличии разных центров принятия решений. Как следствие, дескать, необходимо устранить все противовесы и создать парламентскую республику. Тогда партия, которая победит на выборах, получит всю полноту власти в стране. Это тоже взгляд на проблему, но весьма дискуссионный.
Сегодня известно, кто определяет политику украинских партий, каков там уровень внутрипартийной демократии и политической коррупции. Можно сделать вывод о том, что уровень политической культуры деятельности партий далек от европейских стандартов. Поэтому преждевременно вручать этим субъектам всю полноту власти. Да, мы сделали важный шаг — провели выборы на пропорциональной основе для того, чтобы политически структурировать парламент и понять, кто несет ответственность за деятельность правительства. Следующий шаг должен состоять в совершенствовании механизма организации власти, развитии системы балансов. С одной стороны, партии несут ответственность за деятельность правительства, поскольку они формируют его. С другой — необходимо пересмотреть нынешнюю практику назначений, когда одних министров назначает парламент, а других — президент. Я предложил главе государства изменить подход. Некоторые страны оставляют президенту право вето при назначении министров иностранных дел и обороны. При подготовке новой Конституции необходимо было бы проанализировать и институт приостановления актов правительства, с последующим обращением в Конституционный суд. На мой взгляд, это создает дополнительные предпосылки для конфликтов. Когда речь идет об экономике, то правительство должно обладать большей самостоятельностью.
А что делать с Фондом госимущества?
— Это отдельная тема. Нужен закон о Фонде, ясная и однозначная законодательная база.
Сейчас идет работа над проектом новой Конституции, в которую вы тесно "интегрированы". Судя по вашим словам, работа только начинается…
— Да, я — член Национального конституционного совета и рабочей группы по подготовке Конституции. Но работа не начинается, а, скорее, близится к завершению. Рабочая группа обсуждала несколько вариантов конституционного развития, в том числе и крайние — либо президентскую форму правления, либо парламентскую. Но все согласны с тем, что имеет смысл брать за основу смешанную форму — "полупрезидентскую".
А насчет двухпалатности уже есть консенсус в рамках Национальной комиссии?
— Сегодня мы оперируем понятием большинства в рамках рабочей группы. И рабочая группа предложила Национальному совету свою доктрину понимания того, как следовало бы обновить Конституцию. Этот документ роздан членам Совета. Они его изучают. Одной из составляющих данной доктрины является бикамерализм.
Какое место в конституционном процессе вы отводите парламенту?
— Несомненно, что роль парламента значима, поскольку это единственный орган законодательной власти. Конституционный суд определил, что и народ может принимать законы и Конституцию. Но КС также особо отметил, что подобное право необходимо предусмотреть в Основном Законе. Необходим и соответствующий инструментарий: новый закон о референдуме.
Хотел бы заметить, что политические оппоненты Президента сегодня находятся в замешательстве. Почему? Президент заявил, что обновленную Конституцию должен принимать парламент. Если изменения будут касаться 1,3 и 13 разделов, то Основной Закон должен быть вынесен на референдум, как и записано в Конституции. Решение КС фактически выбило почву из-под ног тех, кто вел дискуссию с Президентом относительно возможности принятия нового Основного Закона на референдуме, вне парламента.
Также ожидалось, что Президент внесет в парламент или предложит Национальному совету новый проект Конституции, в котором будут резко усилены его полномочия. Этого тоже не произошло. Скорее, наоборот, глава государства заявил, что необходимо развивать систему балансов, делать власть более органичной.
Какова, на ваш взгляд, роль парламентской конституционной комиссии?
— В создании подобной комиссии ничего нового нет. Особенность парламентских комиссий заключается в том, что они работают с законопроектами, а не с материалом, из которого данные документы создаются. Для того чтобы органы парламента начали исполнять свою законодательную функцию, в Верховной Раде должен быть зарегистрирован конституционный проект. Когда это будет сделано, депутаты получают материал для работы над ним. Можно организовать работу в режиме парламентского комитета, можно в режиме специальной комиссии. Дело в том, что не всегда в структуре парламентских комитетов обеспечено равное председательство всех фракций. Поэтому по проблемам, имеющим острый политический характер (а внедрение изменений в Конституцию, несомненно, к ним относится), создаются специальные комиссии ВР, которые формируются на основе равного политического представительства.
Так вот, после того как в парламенте будут зарегистрированы проекты внесения изменений в Основной Закон, создание специальной конституционной комиссии будет иметь реальный смысл. При этом каждая фракция, как правило, направляет депутатов, которые имеют опыт, знания, необходимые для участия в конституционном строительстве.
Это знаковый момент: кто кого "вставит": Президент парламент или парламент Президента…
— Надо отразить в Конституции все, что было наработано за последние годы. Украина подписала значительное количество международных конвенций о защите прав и свобод граждан. Мы прожили с Конституцией 12 лет, увидели, какие нормы "мертвые", какие утратили свою актуальность за минувшие годы. Накоплен определенный опыт ее применения. Самое главное — надо заложить в Конституцию цивилизационные перспективы развития страны. Дать ответ на вопрос: куда мы движемся? Сама Конституция должна закладывать основы внутренней и внешней политики. Чтобы поколениям было понятно, какая перспектива заложена для страны. Вот почему я считаю, что вне зависимости от политического момента тема обновления Конституции остается важной. Украина как страна прошла за короткий период очень большой путь. И хотя украинцы не совсем довольны качеством жизни, страна с момента приобретения независимости многое сделала. Мы свободно выбираем, веруем, говорим, реальность — политический плюрализм.
Вы советовали Президенту провести консультативный референдум по поводу того, какая форма правления необходима Украине?
— Эта идея была актуальна на фоне стремления БЮТ предложить стране парламентскую модель и попытаться получить под это конституционное большинство в Раде. Но ни Партия регионов, ни БЮТ, когда они шли на выборы, в качестве своих программных задач не называли переход к парламентской форме правления. Это означает, что политического мандата на реформы такого уровня они от народа не получили. Следовательно, нужен совещательный референдум.
Еще считаю, что когда будет утвержден проект Конституции, разработанный Национальной комиссией, сначала его нужно будет отправить на экспертизу в Венецианскую комиссию. Я не говорю, что мы обязаны это делать. Есть традиция государств — членов Совета Европы: когда готовят новые Конституции или вносят важные изменения, они отправляют их на экспертизу в этот орган. Замечу, что ожидаемая президентская конституционная инициатива не содержит положений об императивном мандате, нормы о праве прокуратуры проводить предварительное следствие, то есть тех положений, которые традиционно не воспринимались Советом Европы. Пока ни БЮТ, ни Партия регионов не заявили о том, что они также будут отправлять свои проекты Конституции в Венецианскую комиссию.
Беседовали
Владимир Скачко,
Александр Юрчук