Законопроект предусматривал унификацию всех имеющихся в стране госрегуляторов (перечислены выше) в рамках проведения админреформы. И по этому поводу никто никаких возражений не высказывал.
Но, как мы в свое время отмечали в статье «Унификация регуляторов: очень странное «кино», начиная со статьи шестой, вопросы унификации заканчивались. И начиналась совсем другая проблематика – принципы формирования госорганов. И тут, к недоумению многих аналитиков и обозревателей, включая и вашего покорного слугу, вместо назначения руководителей каждого из ведомств постановлением Кабмина (как было раньше) или указом Президента (как логично было бы сделать после решения Конституционного суда и отмены политреформы) предлагалась совершенно новая, я бы сказала, уникальная для исполнительной власти модель формирования управленческой команды – квотно-избирательная.
По замыслу авторов проекта, сначала должна была создаваться коллегия из 9 членов, делегированных в равной пропорции президентом, Кабмином и Верховной Радой, а затем эти 9 – избирать своего председателя, который и будет главой того или иного регулятора. Интересная новация, не правда ли? Чем-то напоминает старый перестроечный эксперимент с выборами директоров заводов, который не прижился даже там, где его пытались внедрить. И это не удивительно: если начальника можно избирать, то зачем его слушаться? Не понравился, назначим другого.
Тем более странно, что такая форма назначения руководителей предлагалась в органах, которые осуществляют прикладное управление важными хозяйственно-финансовыми сферами экономики: коммунальным хозяйством, электроэнергетикой, фондовым рынком, небанковскими финансовыми учреждениями и организациями связи. Уж где-где демократия нужна меньше всего, так это здесь.
Подобного мнения придерживались и международные финансовые организации, например, Всемирный банк (ВБ). После принятия законопроекта в первом чтении, он отправил письмо на имя первого вице-премьера Андрея Клюева, где высказал свое мнение и поделился мировым опытом.
«Хотя не существует единой унифицированной приемлемой международной модели регуляторной агентства, – писал Всемирный банк, – сфера компетенции, институциональная структура и назначение руководства регуляторных агентств, как правило, соответствуют ряду принципов и практик, принятых в большинстве развитых стран. В большинстве случаев они сформулированы в различных международных соглашениях и основных принципах и впоследствии приняты в национальных регуляторных документах (в частности Директиве 2002/21/ЕC Европейского Парламента и Совета «Об общих правовых рамках для электронных коммуникационных сетей и услуг, Базельских принципов эффективного банковского надзора, целях и принципах Международной организации комиссий по ценным бумагам (МОКЦП) и Международной ассоциации регуляторов страхового рынка» и др.).
Мировой опыт указывает на наличие нескольких способов назначения членов правления регуляторных агентств в странах с эффективным управлением. Как правило, регуляторные органы назначаются исполнительным или законодательным органом, президентом или несколькими упомянутыми органами.
Модель назначения должна обеспечивать достаточную юридическую и политическую независимость агентства и не должна опираться на гарантию политического равновесия между политическими силами. В целях соблюдения принципов такой практики, во многих странах утверждение руководителя и членов комиссии осуществляется законодательным органом по представлению президента страны (США, Сербия, Бразилия). В Великобритании членов комиссии назначает государственный секретарь, и комиссия отчитывается непосредственно перед парламентом. В некоторых случаях исполнительный орган (Кабинет министров или премьер-министр) предоставляет рекомендуемый список наиболее приемлемых кандидатов для окончательного утверждения президентом (Италия, Армения, Грузия).
Из всех существующих моделей высокий уровень подотчетности обеспечивается в тех случаях, когда президент представляет кандидатуры для утверждения законодательным органом (парламентом). Отчетность Комиссии перед парламентом считается лучшей практикой (Великобритания, Венгрия, Литва, другие) и обеспечивает высокую степень прозрачности и ответственности.
Однако квотный принцип назначения членов комиссий не соответствует всем упомянутым общим принципам мировой практики. В поисках гарантии политического равновесия между политическими силами квотный принцип назначения членов комиссии президентом, правительством и парламентом может существенно политизировать процесс и создать непонятные направления подотчетности из-за роста политических дилемм. Также количество (девять) предлагаемых членов комиссии в проекте закона слишком велико и должно быть уменьшено вместе с введением назначения членов комиссии на различные сроки (для постепенности)…» (конец цитаты).
Судя по тому, в каком виде законопроект пришел на второе чтение, советы Всемирного банка были учтены. Если посмотреть сравнительную таблицу, то видно – все, что касается назначения руководителей и принципов формирования госрегуляторов, выписано заново.
Так, в соответствии с окончательным вариантом, подписанном Президентом 2 августа, во всех национальных комиссиях будет по 7 членов, включая председателя, все они назначаются на 6 лет главой государства и должны соответствовать высоким квалификационным требованиям. Никаких квот, никакой выборности руководителей и прочих глупостей.
Таким образом закон обеспечивает деполитизацию органов оперативного управления ключевыми экономическими и хозяйственными секторами и выводит должности руководителей таких ведомств из сферы политического торга. Поскольку председатели нацкомиссий назначаются на шесть лет Президентом, их должности не могут участвовать в разделе портфелей при формировании коалиций.
Аналитики отмечают, что это создает прекрасные возможности для эффективных реформ и подбора профессионалов. Согласно нынешней конституционной модели, все кадровые рычаги окончательно сконцентрированы в руках Президента: он назначает министров (советуясь с фракциями, если посчитает нужным) и назначает глав регуляторов (без всяких советов). А кадры, как известно, решают все.
В общем, в итоге, законопроект приобрел именно ту форму и содержание, которое является самым логичным, исходя из нынешней конституционной конфигурации власти. Удивительно другое: откуда взялась сама идея уменьшить полномочия Президента по назначению глав регуляторов? Почему ее сгенерировали в недрах Администрации Президента? И что получилось бы, не вмешайся Всемирный банк со своими настоятельными советами?
Аналитики, с которыми мы обсуждали этот парадокс, считают, что, если бы проект бы принят в первом варианте, неизбежным было бы вето. Но, согласитесь, это несколько неизбито, если Президенту пришлось бы накладывать вето на свой же законопроект.
Впрочем, говорят осведомленные источники, этому есть и достаточно простое объяснение: административная реформа потому-то и не идет гладко, что есть разные видения тех или иных проблем. Скажем, у Минюста, который в системе власти формально отвечает за админреформу, – своя позиция, у министерств и ведомств – своя, у АП – тоже, а тут еще и лоббисты возникают, которые думают пролезть на привлекательные должности не мытьем, так катанием. Вот и получается, что у семи реформаторов регуляторы вышли какие-то нерегулируемые (пардон, за каламбур). Правда, только в первом чтении. Пока проект не начали читать более внимательно. А закончилось все, как в голливудском кино, хэппи-эндом.