Когда Бойко Борисов во вторник на саммите в Брюсселе будет тереться, здороваясь, плечами — или локтями — со своими коллегами из числа лидеров Евросоюза, его лицо будет одним из самых узнаваемых в зале. Этот дюжий болгарский премьер, — он является ветераном, поскольку участвует в саммитах с 2009 года, — будет сидеть вместе со своими коллегами, включая Ангелу Меркель, федерального канцлера Германии, и президента Франции Эммунуэля Макрона.
Обсуждаться будут вопросы, по которым позиции стран оказались крайне различными — до такой степени, что даже возник вопрос о жизнеспособности Евросоюза. Большинство стран-членов хотят ввести новые правила, позволяющие этому блоку сокращать потоки финансирования тем странам, которые нарушают его основные принципы верховенства закона. Однако Венгрия и Польша выступают против такого законодательства и наложили вето на предоставление 1,8 триллиона евро, которые очень нужны для восстановления Европы после пандемии коронавируса.
Однако Болгария, в отношении которой высказываются обвинения в коррупции, входит в растущую по численности группу членов Евросоюза, которые воплощают собой те проблемы, на борьбу с которыми и направлено это спорное законодательство. В некоторых странах, таких как Польша, озабоченность возникает по поводу предполагаемых нарушений стандартов Евросоюза в таких областях как судебная независимость. В других странах, в том числе на Мальте после убийства в 2017 году журналистки Дафны Галиции (Daphne Caruana Galizia), речь идет о вопросах коррупции и подотчетности чиновников.
Венгрия находится в авангарде группы стран-членов Евросоюза, которые самым активным образом поддерживают идеи, считающиеся в Брюсселе нелиберальными. В Польше президент страны Анджей Дуда также предупредил в этом году о том, что «идеология ЛГБТ» наносит «больший ущерб человеку», чем советский коммунизм.
Все это представляет собой прямой вызов тем ценностям и юридическим принципам, которые Евросоюз, согласно его собственным декларациям, считает для себя значимыми и которые стали для него главным инструментом в его внешней политике, а также в мягкой силе. В результате Евросоюз становится все более уязвимым для обвинений в лицемерии, а это наносит ущерб моральной легитимности, а также может посеять сомнение у бизнесменов относительно того, могут ли они доверять судебной системе Евросоюза.
«Мы пытались умиротворить автократов, но из этого ничего не вышло, — говорит Каталин Чех (Katalin Cseh), представляющая венгерских центристов в Европарламенте. — Может так случиться, что какое-то правительство будет изнутри разрушать Евросоюз, но тем не менее будет продолжать получать миллиарды для обогащения людей из своего окружения. Если мы сейчас ничего не сделаем, то может возникнуть угроза для стабильности самого союза».
Нелиберальные режимы вряд ли являются чем-то новым для послевоенной Европы. В этой связи можно вспомнить диктатуры на востоке и на юге континента, а также правительство бывшего премьер-министра Италии Сильвио Берлускони, который в 2013 году был обвинен в нарушении налогового законодательства, в связи с чем остальной мир часто более скептически воспринимает заявления Европы о ее ценностях, чем это делается внутри самого региона.
Однако нынешнее разрушение норм Евросоюза продемонстрировало беспомощность части институтов Евросоюза, когда они пытаются проецировать, усиливать и воплощать свои основополагающие ценности. Подобные действия требуют энергии и внимания, а происходит это в тот момент, когда Евросоюз вовлечен в срочные переговоры с Соединенным Королевством по поводу Брексита. А еще Евросоюз неловким образом конфликтует с усилиями избранного президента Соединенных Штатов Джо Байдена, который пытается объединить демократии всего мира для противодействия восходящему авторитаризму.
Эта проблема осложняется еще и тем, что мейнстримовские партии Евросоюза — Европейская народная партия (ЕНП) г-жи Меркель, партия «Обновить Европу» г-на Макрона и объединение социал-демократов при участии испанского премьер-министра Педро Санчеса — усугубляют ее за столом переговоров, а также в Европейском парламенте. Европейская народная партия приостановила участие правящей венгерской партии Фидес, но не исключила ее из своих рядов, хотя эта последняя грозит заблокировать весь пакет бюджета Евросоюза.
«Это был политический выбор — не останавливать то, что происходит в Венгрии и в Польше, — говорит Роза Бальфур (Rosa Balfour), директор исследовательского центра Карнеги-Европа. — Это наносит огромный ущерб, — речь идет не только о демократии, но и о функционировании Евросоюза».
По словам европейских официальных лиц, они делают все возможное, используя имеющиеся в их распоряжении инструменты, в том числе подачу исков против таких стран в Европейский суд (European Court of Justice), однако некоторые из них признают, что угроза для целостности Евросоюза является серьезной.
«Что касается Европейского проекта, то мы переживаем очень важный момент в его развитии с точки зрения вызовов относительно основополагающих принципов, — говорит один европейский чиновник. — То, что мы видим в некоторых странах-членах, является значительным отходом от тех фундаментальных основ, которые мы защищаем».
Даже если предлагаемый в рамках Евросоюза проект ограничения финансирования будет принят, дипломаты и официальные лица сомневаются в его способности изменить существующую картину. В то время как его сторонники представляют его как возможность для Брюсселя вернуть нелиберальные правительства в демократическую колею, этот закон, на самом деле, имеет ограниченную силу и направлен на предотвращение неправомерного использования финансирования Евросоюза.
Чиновник Евросоюза характеризует его как важный, но скромный «первый шаг», направленный на то, чтобы заставить, наконец, страны — члены Евросоюза более серьезно относиться к существующей в этом блоке проблеме в области верховенства закона.
Присоединяйтесь к клубу
С момента основания Евросоюза принято считать, что он представляет собой нечто большее, чем экономическое сообщество. Демократия, верховенство закона и фундаментальные права являются, по словам вице-президента Еврокомиссии Веры Йоуровой (Vera Jourova), фундаментом союза. «В основном, именно это и делает Евросоюз уникальным», — отметила она в своей речи в ноябре.
Как раз эта концепция находилась в основе последовательного расширения Евросоюза и распространения его идеологии после развала Советского Союза в 1991 году. В ходе «масштабного расширения» 2004 года 10 бывших стран коммунистического блока присоединились к Евросоюзу.
Хотя планка для вступления в него была и продолжает оставаться высокой, проверка поведения страны является ограниченной после того, как она уже стала членом этого клуба. В частности, так называемая Статья 7, относящаяся к дисциплинарным процедурам, оказалась неспособной выполнить сформулированные в ней задачи.
Эти процедуры позволяют Еврокомиссии, Европарламенту или странам-членам предпринимать действия против тех стран, которые находятся под угрозой применения наказаний, включая лишения права голоса в Евросоюзе. Еврокомиссия начала процесс против Польши в 2017 году, тогда как Европарламент в следующем году стал рассматривать такое же дело в отношении Венгрии.
Статья 7 может считаться эффективной тревожной кнопкой в случае явного военного переворота, однако ее возможности весьма ограничены, когда речь идет о навигации в серой зоне «нелиберальной демократии», созданной венгерским премьер-министром Виктором Орбаном, а также в таких странах как Польша и Болгария, в которых руководители попытались ужесточить контроль над судебной системой.
Правило единогласия означает, что любые две страны могут остановить действия против друг друга — именно так обещали поступить Венгрия и Польша, и таким образом они на самом деле остановили направленные против них процессы. Официальные лица Евросоюза считают, что в какой-то момент придется просто отказаться от принятых против них запланированных мер, хотя их сторонники настаивают на том, что это создает важное давление, а еще они рассуждают так: если правительство сменится в какой-то одной из этих стран, то эта процедура вновь может стать эффективной.
Еврокомиссия, которую в настоящее время возглавляет Урсула фон дер Ляйен, вернулась к стратегии, которая предусматривает направление таких дел в Европейский суд, и, по мнению официальных лиц, такой подход уже продемонстрировал эффективность.
Однако к моменту вынесения вердикта ущерб часто уже причинен. В октябре нынешнего года Европейский суд принял решение против закона, принятого в Венгрии в 2017 году, положения которого, на самом деле, послужили основанием для закрытия в Будапеште Центрального европейского университета (Central European University), основанного Джорджем Соросом, миллиардером и активным поборником либеральных ценностей. Эта победа пришла слишком поздно для этого института, который к этому времени уже был переведен в Вену.
В Польше его действие тоже оказалось ограниченным. Решение Еврокомиссии о направлении в Европейский суд дела против Польши по поводу реформы Верховного суда привело к отмене чистки состава этого суда в 2018 году. Однако в целом этого оказалось недостаточно, и правящая партия «Право и справедливость» смогла провести радикальные изменения, предоставляющие политикам возможность оказывать значительное влияние на судебную систему. По мнению критиков, эти меры существенным образом подрывают независимость судов. Однако польские официальные лица утверждают, что им необходимо перестроить неэффективную систему, и что предлагаемый механизм верховенства закона откроет путь для произвольного и политически мотивированного использования.
Будапешт отказался выполнить решение, в котором речь шла о том, что предъявляемые некоммерческим организациям требования по раскрытию иностранных источников финансирования свыше определенного порога противоречат правилам свободного потока денег и идей. Вместо этого венгерские власти удвоили усилия и подчинили этому правилу доступ к финансированию из Фонда Эрасмуса (Erasmus funds) — речь идет о программе Евросоюза, направленной на поддержку образования и обучения.
Министр юстиции Венгрии Юдит Варга (Judit Varga) заявила в октябре в ходе интервью, что Венгрия выполняет решение по делу о Центральном европейском университете. Что касается закона о финансировании НКО, то, по словам г-жи Варги, правительство Венгрии «пытается найти способ выполнить» принятое решение.
Тревога в Софии
Недавняя история Болгарии воплощает собой связанные с бездействием опасности, когда речь идет об основополагающих ценностях Евросоюза. Озабоченность по поводу методов управления государством вспыхнула ярким пламенем этим летом после публикации в местных средствах массовой информации фотографий спящего г-на Борисова с пистолетом на его тумбочке.
На второй опубликованной фотографии были изображены два золотых слитка и несколько пачек банкнот достоинством в 500 евро на сумму около 1 миллиона. По словам г-на Борисова, первое фото является подлинным, а другие были сфабрикованы. Тем не менее опубликованные фотографии отпечатались в сознании людей.
Болгария и ее сосед Румыния после вступления в этот блок были подвергнуты строгому контролю относительно соответствия принципам верховенства закона. Этот механизм по наблюдению был создан специально для них, поскольку в европейских столицах возникла озабоченность, что эти страны не были готовы к полному членству в Евросоюзе.
Кризисы в других местах заставили отказаться от фокусирования внимания на Болгарии и на ее нерешенных проблемах в области верховенства закона. По мнению многих наблюдателей, средства из фондов Евросоюза, предназначенные для укрепления сплоченности, способствовали обогащению группы болгарских бизнесменов, имеющих хорошие связи с политиками. Правительство в Софии утверждает, что оно пользуется доверием Брюсселя и что в стране под его контролем отмечается стабильность и развитие инфраструктуры.
«Борьба с коррупцией является одним из приоритетов болгарского правительства, — подчеркивает официальный представитель правительства Болгарии. — Наши антикоррупционные законы являются основой для лучшей законодательной практики во всем Евросоюзе».
Г-ну Борисову в целом удалось избежать проблем с Брюсселем и с другими странами-членами. В отличие от Варшавы и Будапешта, он не вызвал негативную реакцию у других лидеров Евросоюза, а также не принял участие в идеологических дебатах по поводу миграции и политики в области идентификации, хотя сам он потворствует социально-консервативным силам у себя в стране.
Однако летом этого года по стране прокатилась волна массовых протестов, произошедших после того, как главный прокурор страны и союзник Борисова санкционировал проведение рейдов против двух членов секретариата президента Румена Радева, у которого возник конфликт с премьер-министром страны.
Несмотря на состоявшиеся демонстрации, Партия за европейское развитие Болгарии (ГЕРБ), являющаяся партией г-на Борисова, поддержала спорные поправки, которые предусматривают усиление власти генерального прокурора, а также ограничение властных полномочий президента и министра юстиции.
Нелли Куцкова (Nelly Kutzkova), бывший председатель Союза судей Болгарии, дала свою оценку культуре запугивания и давления на судей, выносящих такие решения, которые не нравятся некоторым влиятельным политическим фигурам. «Наиболее влиятельные члены партии ГЕРБ не знакомы с основными принципами верховенства закона», — говорит она.
Свободы под угрозой
Опасность, исходящая от обличенных слишком большими полномочиями национальных правительств, не ограничиваются, разумеется, лишь некоторыми странами на востоке, считает Филипп Ламбертс (Philippe Lamberts), сопредседатель фракции «зеленых» в Европейском парламенте. Террористические атаки, политический кризис по поводу миграции, и теперь еще и пандемия коронавируса — все это предоставило лидерам дополнительные основания для вмешательства в гражданские свободы, считает он.
Он указывает, в частности, на Францию, где закон в области безопасности, одобренный нижней палатой Парламента в прошлом месяце, толкует как преступление публикацию фотографии сотрудника полиции или жандармерии с целью причинения им «физического или психологического ущерба». Правительство пообещало сформировать независимую комиссию для пересмотра некоторых частей нового закона.
«Это предоставляет дополнительное количество алиби исполнительной власти для того, чтобы получить еще больше власти, — говорит г-н Ламбертс. — Мы должны иметь значительно больше рычагов для того, чтобы получить возможность заставить страны — члены Евросоюза уважать те обещания, под которыми они добровольно подписались».
Кроме того, по его мнению, нужно проявлять больше жесткости в том, что касается использования существующих полномочий. Нарушения основополагающих принципов Евросоюза не только портит имидж самого блока, но также подрывают узы доверия, помогающие сохранять единство. «Это может стать фатальной проблемой в долгосрочной перспективе: речь идет в первую очередь о сообществе, в котором центральное место принадлежит закону», — считает Роберт Купер (Robert Cooper), бывший высокопоставленный сотрудник Евросоюза, занимавшийся вопросами внешней политики.
Ранее в этом году судебная система Голландии остановила процесс экстрадиции людей в Польшу на основании того, что им не будет гарантировано справедливое судебное разбирательство в этой стране. Как сообщают польские средства массовой информации, в ответ на это в октябре нынешнего года государственный прокурор Польши Богдан Свенчковски (Bogdan Swieczkowski) дал указание своим подчиненным провести «глубокий анализ» и установить, существуют ли «обязательные к исполнению основания» для отказа выполнять европейские ордера на арест, выданные Голландией.
Виктор Вадас (Viktor Vadasz), судья по уголовным делам Столичного суда (Metropolitan Court) Будапешта и официальный представитель венгерского Национального юридического совета (National Judicial Council), независимой и самоуправляющейся организации, предупреждает об опасностях, возникающий из-за разрушения судебного сотрудничества.
«Если мы возьмем, к примеру, слушания по делам об экстрадиции, то там судьи говорят: „Я не позволю, чтобы мой гражданин предстал перед несправедливым судом», а это уже конец единого рынка, — говорит он, отмечая при этом также то влияние, которое могут иметь политически мотивированные вердикты на коммерческие дела. — Без независимых судей Евросоюз не сможет функционировать. Судьи, обладающие взаимным признанием и уважением, обеспечивают его работу».
Новые механизмы
В последние годы этот блок попытался расширить свой арсенал, предназначенный для борьбы против нарушений в области верховенства закона. В сентябре Евросоюз впервые начал работу над докладом о ситуации в каждой стране Евросоюза, а поручена она была группе независимых специалистов. Эта работа проводится еще и для того, чтобы опровергнуть обвинения в том, что некоторые страны находятся в особом положении. Этот блок создал новое ведомство европейского прокурора, в задачу которого входит проведение расследований о мошенническом использовании денег Брюсселя, однако эта инициатива натолкнулась на беспрецедентное нежелание ее выполнять.
На июльском саммите Евросоюза было достигнуто знаменательное соглашение о введении механизма, позволяющего сокращать предоставление финансирования тем странам, которые нарушают ключевые принципы. Однако до сих пор не ясно, сможет ли саммит Европейского совета, намеченный на 10-11 декабря, найти выход из тупика, связанного с верховенством закона, который блокирует принятие в целом семилетнего бюджета Евросоюза, а также выделение дополнительных 740 миллиардов евро на восстановление после covid-19.
Некоторые дипломаты и официальные лица считают, что экстренные средства, выделяемые на борьбу с пандемией коронавируса, возможно, будут направлены по такому маршруту, который вообще исключает Польшу и Венгрию.
Вице-премьер правительства Польши Ярослав Говин (Jaroslaw Gowin) настаивал в четверг на том, что существует пространство для компромисса. Но даже если Будапешт и Варшава на самом деле снимут свои возражения, этот блок все равно столкнется с серьезными вопросами касательно того, как защищать главенство основополагающих ценностей. Многие наблюдатели подчеркивают, что импульс, в конечном итоге, должен будет исходить от самих стран. Хотя Евросоюз может выступать в качестве проводника и хранителя верховенства закона, сам он не может и не хочет возглавлять подобного рода усилия.
Прежде всего, споры по поводу верховенства закона свидетельствуют о дорогостоящей неудаче, связанной с ожиданиями Евросоюза. «Фундаментальные вещи оказались, на самом деле, значительно более слабыми, чем мы думали, — считает Юлия Де Клерк-Закссе (Julia De Clerck-Sachsse), бывший советник Евросоюза, которая сегодня является приглашенным старшим научным сотрудником американского Фонда Маршалла (Marshall Fund) в Германии. — Было так много эйфории по поводу победы демократии, и возникло такое чувство, что ее не нужно защищать. Однако она оказалась намного более уязвимой, чем мы думали».