Бумажный долгострой

Проблема в том, что сегодняшний строительный бум происходит не благодаря существующей системе привлечения инвестиций, а вопреки ей. Действующее законодательство по земельным и строительным вопросам таково, что строить по-честному, то есть скрупулезно соблюдая все нормы, мягко говоря, очень трудно. Большая часть киевского строительства держится на энтузиазме и политической воле мэра города, который имеет мужество принимать решения, когда речь идет о развитии города. Однако, естественно, частные проекты не могут основываться на лоббировании мэра. Они должны развиваться по установленному порядку. А порядок этот дает системные сбои.

Если суммировать претензии инвесторов, они сводятся к двум темам: мы не умеем назначить себе цену и запутали систему согласований проектов так, что сами не можем разобраться, кто же у нас принимает решения.

Очевидно, что любая инвестиция начинается с бизнес-плана. Бизнес-план начинается с прогноза стоимости проекта. Сколько стоит строительство, предприниматели умеют считать. Неизвестно, во что обойдется земля. Чтобы ответить на этот вопрос, инвестор должен год бродить по кабинетам.

Появившаяся возможность покупать землю под приватизированными предприятиями и для застройки не вызвала пока у инвесторов особого энтузиазма. И дело не столько в политических причинах, связанных с шаткостью соответствующей законодательной базы, сколько в экономическом механизме, вынуждающем инвестора платить за землю не только втридорога, но и более.

Первый раз вы платите, когда покупаете здание. По существующей методике его оценка зависит от места расположения, то есть косвенно включает в себя и цену земли. Заметим, что когда принималась эта методика, такой подход был совершенно логичен, ибо земля не продавалась, и другого способа учесть ее стоимость не было. Теперь земля стала продаваться, а в подходах к оценке ничего не изменилось. Эту цену вы можете узнать достаточно быстро.

Второй раз вы платите, когда выкупаете землю. Здесь со скоростью сложнее. Для начала вы должны внести аванс — 15% кадастровой денежной оценки земли. Только после этого производится ее экспертная оценка, то есть называется цена, и начинается сбор согласований.

Есть и третий платеж — когда вам не разрешают открыть стройку без уплаты взноса на развитие социальной инфраструктуры города. Здесь сумма становится известной только после выполнения полного объема проекта и проведения всех экспертиз. Заметим, что и этот платеж изначально задумывался как своеобразная компенсация за раздаваемую бесплатно землю.

Наконец, четвертый платеж — за строительство внеплощадочных сетей. Мы считаем, что инвестор должен взять их строительство на себя, а потом подарить эксплуатирующей организации. Однако инвестор уверен, что в условиях рынка поставщики электричества, воды, услуг связи должны конкурировать между собой, соревноваться за право снабжать инвестора своей продукцией. И как подвести коммуникации — это их проблемы.

Самое печальное для инвестора: на начальном этапе проекта он еще не знает точек подключения к сетям и не может заложить в бизнес-план затраты на их строительство. Для получения точек подключения необходимо иметь предварительное согласование по размещению объекта от местного совета, которое можно получить только после длительной, дорогостоящей подготовительной работы и торжественной клятвы, что решение инвестировать принято, а возможно, и заплатить за землю. Хотя ясно, что решение инвестировать до получения технических условий вряд ли может быть окончательным.

Теперь о системе согласований. Ее абсурдность впечатляет. Например, к нам приходит мелкий инвестор, человек, желающий, говоря языком казенным, провести реконструкцию принадлежащей ему квартиры на первом этаже в магазинчик с отдельным входом и крыльцом, а точнее, прорубить вместо одного окна дверь. Человек считает свой вопрос простейшим и не понимает, зачем для его решения нужно оформлять множество бумаг в различных инстанциях. Но правда жизни такова, что в этом случае бумаг и согласований нужно больше, чем если ты проектируешь новый отель: к стандартному перечню мытарств у вас добавится необходимость получить решение горадминистрации о переводе помещения из жилого фонда в нежилой, а также согласие жэка.

Можно ли радикально упростить и удешевить систему согласования проектов? Нет, если следовать устоявшейся логике управления градостроительными процессами: цепочка согласования в многочисленных инстанциях должна обеспечить абсолютную надежность каждого проекта; кроме государства заботиться об этом некому, а основная совместная цель инвестора и проектировщика — построить что-то уродливое и опасное; все чиновники по определению коррумпированы, и главная задача круга, по которому мы гоняем инвестора, — обеспечить взаимный контроль чиновников друг за другом.

Да, если поглядеть, что делается на Западе. Или просто оглянуться назад. В 1910—1913 гг. в Киеве строилось в среднем 550 тыс. кв. м жилья в год (в 2000 г. — 850), проекты занимали от 5 до 15 листов, согласовывались и утверждались одним чиновником — городским архитектором. После этого Городская управа выдавала разрешение на строительство. Мы до сих пор гордимся этими домами. А вспомним годы застоя и тоталитаризма, когда строили в несколько раз больше, а контролировали гораздо меньше. Тогда проект согласовывался ГлавАПУ и реализовывался. СЭС, пожарные, охрана труда из профсоюзов осуществляли выборочный контроль за правильностью согласующих действий ГлавАПУ, не вовлекая в эти процессы застройщиков.

Нам могут возразить, что в те годы государство заказывало, строило и проектировало силами немногих очень мощных и авторитетных проектных организаций с развитой системой внутреннего контроля. Сейчас же и заказчик, и строитель, и проектировщик — частники, за которыми со стороны государства нужен глаз да глаз.

На самом же деле когда государство было заказчиком, оно действительно как хозяин должно было все контролировать, утверждать и следить, чтобы его не обманули ни в ценах, ни в назначении объекта, ни в качестве. Сейчас же, когда частник строит за свои деньги, сфера контроля со стороны государства должна сузиться до пределов защиты именно общественных интересов, которые — с точки зрения проектирования и строительства объекта — сводятся в основном к его эстетике. А что касается, например, экологии, то дело государства — не контролировать проектирование и строительство, а запретить эксплуатировать экологически опасный объект. Построили что-то не то, и надо самим закрывать или сносить собственное строение, в которое «вбухали» народные денежки. Здесь понятно, что о качестве объекта и его стоимости кроме государства волноваться некому, наоборот, все остальные (и в первую очередь непосредственный заказчик) так и норовят урвать побольше бюджетных денег. Но теперь-то все по-другому: инвестор, то есть частник, должен позаботиться о том, чтобы объект был «правильным». Это его риск.

Как примирить стремление государства гарантировать стопроцентную правильность каждого объекта с необходимостью упростить процедуру согласований? На мой взгляд, ядром рыночного механизма контроля за качеством проектирования вместо обилия согласований и экспертиз должна стать система обязательного страхования всего жизненного цикла проектов. Прежде всего это касается гражданской ответственности проектировщика и строителя. Теоретически проектировщик, начинающий проект с «клятвы ГИПа», несет полную ответственность за его качество и соответствие нормам. Но реально отвечать ему нечем. Ущерб, который «неправильный» проект может нанести инвестору, исчисляется миллионами. С карликового же проектировщика и несколько тысяч взыскать проблематично.

Если страховать простой проект, то механизм контроля становится несложным и дешевым. Когда проект очевидно беспроблемный, вы найдете, где застраховать его за символические деньги без всяких экспертиз. Если проект сложный, то страховщик определит объем экспертиз и согласований, достаточный для того, чтобы убедиться в надежности проекта. При этом появится четкая экономическая оценка респектабельности проектной организации: чем выше авторитет и финансовая способность отвечать за свои решения у проектанта, тем меньше экспертиз будет требовать страховщик.

Страхование нужно распространить и на управленческие решения. Огромный пласт разрешительных функций, ради которых мы гоняем мелкого застройщика по огромному чиновничьему кругу, вполне разумно передать для единоличного решения районному архитектору, за которое он, естественно, должен нести всю полноту ответственности, и которое тоже должно быть застраховано. Если оно законное и правильное, его легко застраховать, если оно сомнительное, страховщик потребует его подтверждения в более высокой инстанции. Если оно в конечном итоге окажется незаконным, ущемившим чьи-то интересы, все ущербы должен будет возместить страховщик, и он с куда большей заинтересованностью, чем УБОП, разберется с коррумпированным, халатным или просто некомпетентным чиновником.

Я не зря упомянул о скромных объемах проектов, утверждавшихся в царские времена. Проектировщик и главный архитектор города отвечали за соответствие фасада, габаритов здания принятым в те годы правилам застройки. За конструктивную часть проекта отвечал не архитектор, не чиновник, а подрядчик, и именно он давал на архитектурных чертежах аналог нынешней «клятвы ГИПа»: я, подрядчик, принимаю эти чертежи и гарантирую, что построенный по ним объект будет соответствовать действующим строительным нормам.

Излишняя полнота контролируемой части проекта ведет к затягиванию инвестиционного цикла и запутыванию процедур контроля из-за высокой вероятности внутренних противоречий раздутого, прошедшего по множеству бюрократических кругов «творения» архитектора, на 90% состоящего из разных техусловий, пояснительных записок, согласовательных справок. В результате мы имеем абсурдную ситуацию, когда несколько госучреждений контролируют название, сроки действия технических условий на подключение к сетям, хотя, по сути, эти техусловия определяют отношения между двумя самостоятельными (иногда частными) организациями, которые должны выяснять отношения в гражданско-правовом порядке. Единственная сторона, рискующая в связи с возможными шероховатостями в техусловиях — это инвестор.

Настоящее горе для инвестора, когда он сталкивается с различными мнениями чиновников. Одному кажется, что строить нужно вдоль, другому — поперек. Каждый из них просто футболит клиента. Фактически сегодня мэр города может подсказать кому-то из чиновников, что нужно изменить свою позицию. Но легального механизма принятия мэром решения в конфликтных ситуациях нет.

К сожалению, абсурдность процедур контроля в немалой степени обусловлена несовершенством содержания строительных норм. Это нагляднее всего проявляется при реализации самого микроскопического инвестиционного проекта — установлении рекламного щита. Утвержденные недавно Кабмином нормы определяют, что рекламные конструкции независимо от размера нельзя размещать ближе 10 м от проезжей части улицы, ближе 50 м от перекрестков и на расстоянии менее 350 м друг от друга. Очевидно, что 95% рекламных щитов (особенно небольшого формата) установлены с нарушением этих норм, никаких проблем с безопасностью движения из-за них не возникает, в ЕЭС не меньше нашего озабочены безопасностью людей, но во всех европейских городах щиты устанавливаются без таких ограничений.

Многие наши противопожарные и экологические нормы ничуть не лучше. Каждый, кто бывал в любом «дальнем зарубежье», видел АЗС, встроенные в офисы и даже жилые дома. У нас же расположить заправку ближе 50 м от жилого здания нельзя. Еще несколько лет назад ограничение составляло 25 м. За прошедшее время появились новые технологии, превращающие АЗС в объект практически безопасный. А ограничения ужесточились.

Многие нормы оказались бессмысленными из-за изменения условий инвестирования и технологий строительства. Пожарные ограничения на площадь этажа в 500 кв. м как были установлены во времена казенной раздачи 13 кв. м на душу тем, кто имеет менее 5, и соответственно предполагали «населенность» этажа 40—50 человек, так и продолжают применяться сегодня для элитного жилья с 200-метровыми квартирами, в которых проживают от двух до четырех человек. Квартира, в которой живут семеро, может быть с одним выходом, а офис, где работают трое — обязательно с двумя: не было в советские времена таких офисов.

Въезд в подземный гараж должен быть не ближе 15 м от окон жилых помещений. А ведь это правило лишает нас возможности строить подземные гаражи в центре города при существующей достаточно плотной застройке, где наземные гаражи поставить негде. Парковаться под окнами — пожалуйста, а подземный гараж — ни-ни.

Вряд ли кто-то из санврачей вспомнит, каких микробов в 30-е годы принято было травить с помощью инсоляции, то есть открывания окна, когда солнце светит в комнату. Однако до сих пор при проектировании строжайше контролируется, что в каждой квартире должна быть хотя бы одна комната, куда солнце попадает не менее 2,5 ч в день. А может, необходимо делать и такие квартиры, куда солнце не заглядывает, просто продавать их дешевле? Тем, кто домой приходит только переночевать.

Сакраментальные вопросы: кто виноват и как мы дошли до такой жизни? Могу с уверенностью сказать, что никакой злонамеренности в формировании этой системы не было. То, что имеем, просто наглядно иллюстрирует принцип Питера и законы Паркинсона. Чиновники имеют склонность оседать на своем уровне некомпетентности. Когда они начинают работать неэффективно или просто теряют доверие руководства, оказывается проще создать новое ведомство, чем реально подчинить себе старое или уволить его руководителя. Новые ведомства «тянут одеяло на себя», придумывая работу, которую оплачивает инвестор. Полномочия новых органов не снимают ответственности и контрольных функций со старых. Равные по силе ведомства независимо друг от друга начинают заниматься нормотворчеством, которое, мягко говоря, не всегда на пользу инвестору.

Одной из главных причин сложившейся ситуации стало хроническое понижение статуса Госстроя. Если советский Госстрой возглавлял зампред Совмина, способный, например, заставить пожарных учиться тушить высотные здания, то последнее время Госстрой был вообще низведен до уровня министерства второго сорта, способного только узаконить в строительных нормах пожелания вышестоящих смежников. Не было и системного рыночного переосмысления строительных правил, замены административных методов выбора и контроля проектных решений экономическими.

Госстрой не стал и представителем архитекторов во властных структурах. Экономическое нормирование было направлено исключительно на то, чтобы узаконить ужимание бюджетов проектирования. Требования к объемам проектов, количество согласований растут, и затраты на вызванную этим дополнительную работу, естественно, покрываются за счет сокращения затрат собственно на архитектуру. Мы можем сколько угодно сетовать на отсутствие конкурсов проектов. Когда деньги для этого не выделяются, не нормируются, конкурсы все равно существуют. Но это тендеры ремесленников, соревнующихся в том, кто больше продаваемых квадратных метров втиснет на площадку и возьмет за это меньшие деньги, а отнюдь не конкурсы творцов, соревнующихся в архитектурной выразительности, красоте, изяществе.

Радикальному оздоровлению инвестиционного климата, на мой взгляд, могли бы способствовать:

1. Либерализация государственных строительных норм хотя бы до уровня сложившейся западноевропейской практики. Жесткость природоохранных и санитарных строительных норм не может быть абсолютной. Она должна рассматриваться во взаимосвязи с потребностью экономики в инвестициях и с фактически сложившейся ситуацией на уже эксплуатируемых объектах.

2. Четкое деление ограничений этих норм на безусловные, от которых отступать нельзя никогда, условные, отклонение от которых при определенных обстоятельствах может согласовать соответствующая контролирующая служба (пожарные, СЭС, экологи, управление охраны памятников и т.д.), и коммерческие, то есть такие, отклонение от которых может согласовать лицо, чьи интересы оно ущемляет (соседи, хозяева инженерных сетей, в охранные зоны которых попадает объект, и т.д.).

3. Система обязательного страхования проектов. Превращение страховщика в главного контролера за качеством проектной документации и полнотой согласования проекта.

4. Сокращение объема проектной документации, подвергающегося обязательному государственному контролю, до генерального плана и архитектурно-планировочной части объекта (фасад, поэтажные планы, разрезы). Этот объем документации достаточен для решения всех вопросов землеотвода и открытия стройки. Остальные вопросы заказчик решает в удобное для себя время. Только необходимы экономические санкции за превышение нормативных сроков строительства.

5. Ограничение обязательных государственных согласований проектов одной инстанцией: местным органом градостроительства и архитектуры. Последним, правда, необходимо предоставить право требовать дополнительные специализированные экспертизы для проектов, сложность которых выходит за рамки компетентности имеющегося персонала.

6. Страхование гражданской ответственности проектантов и строителей за соответствие объекта нормам. Вакуум, возникший после отмены лицензирования проектной деятельности, должен быть заполнен страхованием. Страховой полис должен заменить лицензию.

7. Замена разрешительного принципа проведения реконструкций уведомительным. На проведение реконструкций так же, как и капремонтов, не надо ни у кого просить разрешения. Это должно быть естественным правом собственника. Он должен поставить местную администрацию в известность о планируемой реконструкции, получив в ответ архитектурно-планировочное задание, содержащее перечень ограничений и требований, а также внешнюю информацию, которую необходимо учесть при проектировании. Только в исключительных случаях (я даже не представляю, каких) ответом на уведомление о реконструкции может быть ее запрет. Скорее, речь просто будет идти о таких жестких ограничениях, которые сделают реконструкцию нецелесообразной.

8. Концентрация в цене земли всех поборов, связанных с получением инвестором участка. Упрощение процедуры получения экспертной оценки земли.