Межфракционное объединение, созданное по инициативе ПР, грозит не только созданием ситуативного большинства, но и крахом политической реформы, над которой столько корпела рабочая группа, в состав которой входил Николай Онищук. Оказывается, не все новые депутаты вписываются в измененную Конституцией реальность… Поэтому и понадобилась межфракционная «перемычка» — как в старые времена. Достаточно одной из сторон привести этот механизм в действие (в случае кадрового сопротивления переговорщиков), как ситуация выйдет из-под контроля. Чем это грозит с правовой точки зрения, юрист Онищук рассказал в интервью «КТ».
Николай Васильевич, возможно ли индивидуальное членство народных депутатов в межфракционном объединении? Будут ли легитимны решения такого объединения, касающиеся, в частности, распределения портфелей в Верховной Раде?
— Согласно Регламенту деятельности парламента, межфракционное объединение предполагает исключительно индивидуальное членство. Это первое. Второе: с точки зрения Конституции упомянутое объединение не подменяет собой института коалиции депутатских фракций, который формируется по итогам выборов. Они находятся в разных правовых плоскостях. И третий тезис: межфракционное объединение не вправе формировать органы власти в контексте изменений, внесенных в Основной Закон, поскольку это прерогатива парламентской коалиции, в состав которой входит большинство народных избранников.
Если в отсутствие коалиции парламентарии изберут спикера и его замов, то это будет правомерным решением?
— Следует прямо сказать, что институты парламентского правления не являются строго обязательными в контексте формирования правительственной коалиции. Именно поэтому спикер и его заместители могут быть избраны без формирования коалиции. С формально-правовой точки зрения, Конституция это допускает. Но если следовать юридической логике (включая и конституционные механизмы назначения членов Кабинета министров), то было бы более корректно, чтобы именно коалиция, имея парламентское большинство, формировала органы Верховной Рады — с учетом требований Регламента.
Тем не менее подчеркиваю, что парламентское руководство может быть избрано и без коалиции, если в зале будет зарегистрирован, внесен в повестку дня и проголосован соответствующий проект постановления. Однако впоследствии, после образования коалиционного объединения, располагающего гарантированным большинством голосов, данные решения могут быть подвергнуты ревизии. Проще говоря, новая коалиция переизберет состав президиума ВР. Решения по избранию руководящих органов парламента принимаются постановлениями Верховной Рады, и, соответственно, такими же постановлениями они могут быть изменены.
Вы согласны с утверждением, что создание межфракционного большинства — это начало конца политической реформы?
— Я полагаю, что это преувеличение. Межфракционное объединение не является политической парламентской конструкцией. Данный институт не в состоянии заменить собой конституционные механизмы формирования власти. Другое дело, что при нынешнем состоянии дел в таком варианте развития событий могут быть ситуативно или даже стратегически заинтересованы отдельные лица и политические силы в стране. Но в данном случае неуместно говорить о размывании конституционно-правовых основ организации государственной власти. Например, межфракционное объединение «Стабильная Украина» (кстати, его первоначальное название — «Промышленная Украина») создано для того, чтобы парламентское противостояние не заводило промышленников и бизнесменов в тупиковые, конфликтные ситуации. Страна, люди, экономика у нас общие. Надо работать, готовить законопроекты, которые находятся вне политики…
По вашему мнению, точка невозврата в деле формирования «оранжевой» коалиции уже пройдена? Или же, наоборот, заданы новые параметры для ведения переговоров?
— На мой взгляд, точка невозврата еще не пройдена. Думаю, сегодня наступил самый ответственный этап в договорных отношениях лидеров «тройки». Вполне вероятно, что повышение градуса переговоров до критической отметки может способствовать формированию более взвешенного подхода к данной проблеме у многих политиков. Поэтому возможность для завершения переговоров о создании демократической коалиции пока не утрачена. Все заметили, что Роман Безсмертный, излагая точку зрения «Нашей Украины» на происходящее, подчеркнул, что речь идет о проведении консультаций со всеми победителями парламентских выборов. Именно консультаций. Это принципиальное уточнение. Переговорный процесс зашел в тупик, однако политики в тупике стоять не могут. Они обязаны искать конструктивные решения, позволяющие задействовать конституционные механизмы для выхода из сложившейся ситуации.
Такой вопрос: существует ли реальный юридический механизм лишения полномочий депутата, который голосует против воли руководства фракции?
— В Конституции предусмотрен инструмент влияния на народных депутатов, который может быть реализован путем исключения его из состава фракции. Но исключение не влечет за собой потери депутатского мандата. То есть принцип императивного мандата в данном случае неприменим. Существуют всего два случая, когда народного избранника могут лишить полномочий. Первый: народный депутат добровольно выходит из состава фракции либо не входит в нее. Все парламентарии, принесшие присягу, вошли в состав фракций политических сил, по спискам которых были избраны. А что касается выхода… В Конституции содержится норма о лишении полномочий депутата в случае выхода из фракции, однако указывается, что данная процедура должна быть урегулирована законом. А закона нет. Судебная практика, практика правоприменения этого конституционного положения еще отсутствует.
Но я хотел бы обратить внимание тех, кто сегодня сильно увлечен темой отсутствия детальной регламентации внутрифракционных отношений, на следующее обстоятельство: Основной Закон обязывает суды менять Конституцию как норму прямого действия. Другими словами, если судебная власть будет действовать в соответствии с Конституцией и не станет искать поводов для ухода от принятия решений, то она может лишить депутата полномочий в случае выхода из состава фракции и без принятия соответствующего закона.
Если же народный избранник голосует вопреки воле партийного руководства, то максимум, что грозит такому «отступнику», — исключение из фракции. Однако это решение не означает потери мандата. Кроме того, в Регламенте Верховной Рады очень «удобно» выписана подобная ситуация: любой депутат, подав соответствующее заявление, может войти в состав другой фракции. Такое положение не отражает нынешней конституционной реальности. Во многих европейских странах существует практика, согласно которой депутат, исключенный из фракции, в течение всей каденции не имеет права войти в состав какого-то иного парламентского образования. Другими словами, до окончания созыва он остается внефракционным… У нас же парламентарий может войти в другую фракцию, поскольку это не противоречит регламентным нормам. Думаю, новая Верховная Рада внесет изменения в Регламент, который содержит много положений, не отражающих новых конституционных реалий. Однако в настоящее время нельзя реализовать институт императивного мандата в полном объеме. Даже принятие соответствующего закона не решит этой проблемы, поскольку должны быть внесены изменения в Конституцию. Поэтому есть только одно «лекарство» — высокий уровень политической культуры. Какие бы барьеры ни ставились, все равно будут находиться новые возможности для того, чтобы обойти закон.
А если депутат сам напишет заявление о выходе из фракции? В таком случае можно будет лишить его мандата?
— Если народный избранник напишет подобное заявление, то этот поступок попадает под действие конституционной нормы, согласно которой его добровольное решение должно быть подкреплено решением съезда партии (избирательного блока), по спискам которого он избирался в парламент. И только на основании решения съезда со дня его принятия Центральная избирательная комиссия должна лишить такого законодателя мандата.
Допустим, до 26 июня в парламенте не будет никакой коалиции: ни «оранжевой», ни с Партией регионов. Президент воспользуется своим правом роспуска Верховной Рады?
— В Конституции четко записано, что по истечении тридцатидневного срока Президент вправе распустить парламент. Однако это диспозиция, а не императив, т. е. это право, а не обязанность. Как распорядится Виктор Ющенко своими полномочиями? Мое личное мнение — Президент не станет распускать парламент как минимум по двум причинам. Первая: ситуация в стране крайне сложная, и новая избирательная кампания ее только усугубит. Вторая: надо же понимать, что до сих пор Украина, ее политическая система, элита не имела опыта функционирования новых конституционных механизмов формирования власти. Поэтому очень важно проявить политическую терпимость. Это сложный период в жизни страны, и поэтому следует искать способы и механизмы решения тех проблемных вопросов, которые сегодня стоят на повестке дня.
Вы сами сказали, что норма о роспуске парламента не является императивной. После 26-го числа Президент вправе распустить Верховную Раду. Вопрос: на протяжении какого времени Ющенко может воспользоваться этим правом?
— В Основном Законе нет временных ограничений на этот счет. Президент может воспользоваться правом роспуска ВР и на следующий день после истечения тридцатидневного срока, и в последний день каденции нынешнего парламента. Теоретически можно предположить, что правительство Юрия Еханурова будет исполнять свои обязанности до тех пор, пока не будет сформировано новое правительство, что, вполне вероятно, займет много времени. Но это ненормальная ситуация… Новая Конституция действительно предоставляет политикам широкие возможности для ведения переговоров, хотя опыт европейских стран подсказывает, что они должны завершаться в течение разумного времени: 1—2 месяца. Не больше.
Такой вопрос: комитеты ВР следует делить по пропорциональному или коалиционному принципу?
— Сегодня принципам коалиционности прямо противоречит Регламент деятельности Верховной Рады. Согласно Регламенту, посты руководителей комитетов распределяются пропорционально между фракциями парламента. Конституционные нормы закладывают принцип коалиционности, который предполагает, что есть правящая коалиция и она несет всю ответственность за результаты своего правления. Надо понимать, что, говоря о правлении, мы прежде всего имеем в виду исполнительную власть. А парламент — это орган, который представляет интересы всего общества. Поэтому существующая в ВР оппозиция должна иметь возможность реализовать свои функции контроля, критики и альтернативы. С другой стороны, есть определенная логика в том, чтобы деятельность правительства в профессиональном, политическом и техническом плане была поддержана профильными комитетами ВР, ведь все кабминовские законопроекты проходят в них проверку и отработку. Однако главы комитетов являются всего лишь модераторами. Поэтому вопрос принципов распределения комитетов в парламенте не является основным, а тем более критичным.
Беседовали
Ирина Гаврилова, Владимир Скачко, Александр Юрчук