Последний довод

Остаточне прийняття проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (№4105) в схваленій раніше редакції здатне привнести значний дисбаланс у відносини основних суб'єктів державної влади замість очікуваного їх врівноваження.

Результатом змін до Конституції стане безсумнівний успіх авторитарних настроїв партійних лідерів, перш за все комуністів, соціалістів і, побічно, «нашоукраїнців» і «бютівців». Фракції саме цих політичних сил послідовно відстоювали проект закону про пропорційні вибори з закритими партійними списками. Тільки політична кон’юнктура залишила на фініші процесу прийняття цього закону фракції комуністів і соціалістів в компанії з більшістю, а не з колишніми партнерами по «четвірці». Відомо, що основними умовами участі лівих в голосуваннях за проект змін до Конституції під №4105 були прийняття, підписання президентом і опублікування Закону «Про вибори народних депутатів України», а також збереження в тексті проекту змін до Конституції в ст.81 положень про імперативний мандат депутата, щодо чого Венеціанська комісія висловила своє занепокоєння.

Цими положеннями передбачено дострокове припинення повноважень народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу (виключення) народного депутата України зі складу такої фракції. Повноваження народного депутата України в цих випадках будуть припинені достроково навіть не за рішенням суду, а «на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення». Особливо зловісно на цьому фоні виглядає зміст ч.3 ст.82 Закону України «Про вибори народних депутатів України»: «партія (блок), яка висувала кандидатів у депутати, включених до її виборчого списку, що взяв участь у розподілі депутатських мандатів, може прийняти рішення про виключення кандидата у депутати, який за підсумками результатів виборів… вважається не обраним, зі свого виборчого списку». Таким чином, завершено створення надійного механізму «парламентського кріпацтва»: закриті партійні списки, право «пересувати» по непрохідній частині списку «потрібних» кандидатів ближче до прохідної межі; можливість позбавляти депутатів мандату (при відсутності визначених Конституцією підстав виключення народного депутата України зі складу фракції) і автоматична заміна такого депутата новим кандидатом. Партійні лідери стають господарями парламенту. На цьому фоні розширені повноваження Верховної Ради перетворюються в додаткові можливості партійної еліти впливати на всю систему влади.

В контексті ідеї зміни системи державної влади важливим є встановлення (ст.83 Конституції України) обов'язку депутатських фракцій створювати протягом одного місяця з дня першого засідання Верховної Ради України коаліцію депутатських фракцій. Такий же обов'язок покладається на депутатські фракції протягом місяця з дня припинення діяльності вже існуючої коаліції фракцій у Верховній Раді України.

У коаліції депутатських фракцій є право і обов'язок внести пропозиції президенту щодо кандидатури прем'єр-міністра України та пропозиції прем'єр-міністру України щодо кандидатур до складу Кабінету міністрів України.

До повноважень Верховної Ради України (ст.85 Конституції України) належить призначення за поданням президента України прем'єр-міністра України, міністра оборони України, міністра закордонних справ України та голови служби безпеки України, призначення за поданням прем'єр-міністра України інших членів Кабінету міністрів України, голови антимонопольного комітету України, голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку прем'єр-міністра України, членів Кабінету міністрів України.

В новій редакції Конституції рівень унормування діяльності Верховної Ради України знижено до Регламенту Верховної Ради України, який передбачається затверджувати постановою Верховної Ради України. Конституційний суд України, надаючи висновки до законопроекту №4105, випустив з виду вимоги статей 6 та 19 Конституції України щодо врегулювання діяльності законодавчої влади виключно законами і Конституцією.

Серйозним стимулом для ефективної діяльності парламенту є розширення підстав для його розпуску (ст.90 Конституції України). Такими підставами є: несформування коаліції депутатських фракцій (відповідно до ст.83 Конституції) протягом одного місяця; не сформування протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету міністрів України нового персонального складу Кабінету міністрів України; коли протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається президентом України після низки консультацій з керівництвом парламенту. Доречним є нагадати, що повноваження Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені президентом України в останні шість місяців строку повноважень Верховної Ради та президента України. Тому немає загрози розпуску парламенту при введенні змін до Конституції України через 4 місяці з дня їх прийняття, як це передбачено прикінцевими положеннями законопроекту.

Сьогодні в Верховній Раді України функціонують депутатські фракції і депутатські групи (глава 4.2 Регламенту Верховної Ради України). Депутатські фракції створюються на основі об'єднання представників конкретних політичних партій – народних депутатів України. Депутатські групи об'єднують народних депутатів України незалежно від їх партійної приналежності (в т.ч. безпартійних, «мажоритарщиків», «списочників»). Після набрання чинності законом №4105, легітимними залишаються виключно фракції, створені на основі об'єднання депутатів-представників політичних партій (блоків політичних партій), які подолали встановлений законом виборчий бар'єр. Депутатські групи мають бути розформовані, а народні депутати, що входять сьогодні до складу цих груп, повинні стати членами вже існуючих фракцій, або мають створити нові фракції на базі представників партій, що входять або входили до виборчих блоків партій. Відсутність в «прикінцевих положеннях» вказівки на терміни і порядок вирішення цієї проблеми здатна створити не просто внутрішню напругу в депутатському середовищі. Ця обставина здатна реально розвалити вже існуючу «коаліційну більшість» на фоні такого ж реального права у президента розпускати дезорганізований парламент.

Успіх переходу до парламентсько-президентської форми правління значною мірою залежав від визначення остаточного статусу президента України. На жаль, саме ця політична фігура з визначеними для неї повноваженнями стає «троянським конем» на владному подіумі. Ініціатори остаточної редакції проекту №4105 постійно декларували начебто послаблення статусу глави держави на фоні гармонійного перерозподілу усіх владних повноважень між законодавчою та виконавчою владами. Що ж в результаті маємо? Дійсно, президента позбавлено права призначати прем'єр-міністра, Кабінет міністрів в цілому і глав адміністрацій. Але у президента з'явилося багаторічно бажане право реального розпуску парламенту на основі тепер вже абсолютно реальних підстав. З іншого боку, президент залишився за «бронею» незміненого механізму імпічменту, який не може бути застосований. Чи можна вбачати в цьому баланс повноважень? У президента збереглося право вето щодо законів, які приймає парламент. Глава держави вносить до Верховної Ради подання про призначення міністра оборони, міністра закордонних справ, голови Служби безпеки України. Це право президента зовсім недоречне в умовах парламентсько-президентської республіки: Кабінет міністрів в цілому має формуватися Верховною Радою за поданням прем'єр-міністра, що забезпечило б єдність всього Кабінету, і постановка питання про відповідальність Кабінету міністрів, навіть у зв'язку з діями «силовиків», буде сприйматись природно. Щодо Кабінету міністрів у президента є ряд значних важелів, котрі він може задіяти в будь-який момент. Так, пунктом 22 ст. 106 президенту дозволено призначати вже половину (а не третину) складу Конституційного суду. Ця обставина викликала негативну реакцію суддівської спільноти, позбавленої права на призначення третини складу Конституційного суду. Цей факт був відзначений і Венеціанською комісією. В якому ж сенсі може розглядатися право на призначення половини складу Конституційного суду як механізм впливу на Кабінет міністрів? Справа в тому, що в п.15 ст.106 закріплено право президента України «зупиняти дію актів Кабінету міністрів України з мотивів невідповідності Конституції і законам України, актам президента України з одночасним зверненням до Конституційного суду України щодо їх конституційності».

Таким чином, у президента є дієвий механізм впливу на будь-які рішення Кабінету міністрів з посиланням на їх невідповідність не тільки Конституції, а й законам і навіть актам самого президента. При половині складу Конституційного суду, призначеного президентом, він зможе серйозно дезорганізувати і дискредитувати виконавчу владу. Збережено положення п.18 ст.106 Конституції про те, що президент очолює Раду національної безпеки і оборони України. Відомо, що склад Ради в окремій частині формується особисто президентом. Повноваження Ради національної безпеки і оборони надзвичайно широкі. Її рішення оформлюються указами президента, обов'язковими для виконання усіма. На царині діяльності Ради можуть виникнути специфічні засоби впливу не тільки на діяльність Кабінету міністрів, а й на всі владні структури, всі сфери суспільного життя.

Непомітними залишилися зміни до ч.6 ст.106 Конституції, яка передбачає правило контрасигнації – скріплення підписами прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт президента України, що видається в межах його повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 цієї статті. Змінами до ч.4 ст.106 Конституції України зменшено перелік повноважень президента, здійснення яких вимагає скріплення підписами прем'єр-міністра і відповідного міністра указів глави держави, до п.п.5, 18, 21, 23 (з 13 до 4!). Це є свідченням бажання авторів конституційних змін звільнити президента від слідування належній процедурі здійснення низки повноважень і необхідності врахування реальних можливостей виконавчих структур щодо втілення в життя прийнятих президентом указів і розпоряджень.

Статус Кабінету міністрів України в новій редакції Конституції України змінився суттєво. Перш за все, закріплено новий порядок формування Кабінету міністрів. Основне – прем'єр-міністр України і весь склад Кабінету міністрів, керівники центральних органів державної влади призначаються Верховною Радою України. Цей порядок виражає зв'язок представницького органу державної влади з вищим органом виконавчої влади. Сьогодні створюється єдина система виконавчої влади шляхом надання повноваження по призначенню глав адміністрацій Кабінету міністрів. До речі, боротьба за право призначати цих суб'єктів влади обумовлена особливим статусом глав адміністрацій, наділених неконституційними повноваженнями.

Від президента до Кабінету міністрів передане повноваження утворювати, реорганізовувати і ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Такий перерозподіл повноважень створює можливості для неконтрольованого розширення кількості міністерств та інших органів виконавчої влади на розсуд самому Кабінету міністрів. Логічним було б передбачити це право за Верховною Радою України, або ж залишити його за президентом України, оскільки реалізований підхід не відповідає принципу поділу влад і звичайному здоровому глузду. Створена небезпека неконтрольованого «розбухання» державного апарату.

Закріплення за Прокуратурою України повноважень по «нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержання законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами» (п.5 ст.121) – це, безумовно, складова загального нагляду хоча і за діяльністю владних органів і їх посадовців. В поєднанні з правом президента призначати і звільняти генерального прокурора цей механізм також може бути використаний в боротьбі з політичними опонентами. Викладене дає підстави для висновку про неприйнятну роль президента в системі влади з наявним набором повноважень. Це ще одне свідчення необхідності переходу до реальних, класичних форм парламентсько-президентської республіки з відповідними повноваженнями президента.