Перипетии, связанные с назначением нового правительства, имели одну существенную особенность. В состав парламентского «пакета» из министров и вице-премьеров входили и губернаторские должности. И хотя «пакет» был провален, сам этот факт свидетельствует о сильном росте регионального фактора и говорит о том, что региональные посты приобрели в национальном масштабе не только административно-хозяйственное, но и политическое значение. О вероятном обострении проблемы «прав регионов» рассказывает «Кіевский ТелеграфЪ».
До того, как регионализация обрастет политическими и идеологическими ракушками, затрудняющими ее движение (как это случилось с проблемой языка, «розбудови держави», «реформами» и т. п.), следовало бы всесторонне ее обсудить для того, чтобы попытаться сформулировать действительно важные для общества проблемы и возможные варианты решений. Поскольку тема эта огромна и охватывает множество сопутствующих проблем, лучше обсуждать ее по частям. В этом тексте речь пойдет о «выборности губернаторов» — наиболее часто обсуждаемой политической идее. Автор этих строк является сторонником такой меры и ниже предлагает свои аргументы.
Выгоды стратегические
Думаю, не нужно в сотый раз доказывать, что главная проблема всех и всяческих реформ в этой стране — деперсонификация государственного управления, национализация государства. Если мы хотим существовать как единая страна (не говоря уже о том, чтобы куда-то там «двигаться»), мы должны отказаться от своих сельских привычек и сделать так, чтобы наше государство стало, наконец, инструментом для решения общественно важных проблем. Для решения этой задачи нужно, конечно же, провести множество мероприятий. Правда, для оценки их соответствия поставленной цели существует не так уж и много критериев. Главных, пожалуй, два. Первый — государство и гражданин должны встречаться как можно реже. Второй — чиновник не должен иметь возможности поступать по своему усмотрению.
Если применить эти критерии к сегодняшнему положению дел, то нетрудно убедиться в том, что ситуация ни в коей мере им не соответствует. Простые наблюдения показывают, что государственные чиновники в Украине — как киевские, так и местные — занимаются всем. Их компетенция устанавливается ситуативно, в большинстве случаев — по собственному желанию. Для убедительности приведу цитату из анализа ректора российской Высшей школы экономики Кузьминова: «Основная часть рабочего времени государственного служащего уходит на реакции на текущие запросы. По моим оценкам, средний уровень планирования деятельности, т. е. показатель временных затрат на планомерное выполнение заданных нормативов, у чиновника высшего уровня не превышает 40% рабочего времени, а у чиновника низшего уровня — 20%. Фактически ситуация абсолютно неуправляема. Чиновник может делать все, что он хочет, потому что механизмы контроля не будут работать из-за того, что реакция чиновника на внешние вызовы так или иначе необходима». То есть неопределенность собственных полномочий, как следствие, сознательное вмешательство в деятельность всего, что шевелится, и перегрузка «срочными» делами являются главным источником коррупции.
Единственное, что препятствует распространению компетенции одних чиновников на те или иные явления и события, — столь же ситуативно установленная компетенция других чиновников. Возникающие в результате межчиновничьи трения составляют основное содержание украинской «политики». Здесь необходимо важное уточнение. Конечно же, речь идет о захвате не формальной, а реальной компетенции. То есть прокуратура, к примеру, везде остается прокуратурой, но в одном месте она «занята» людьми одной группировки, в другом — другой и т. д. Любое выделение (и описание) из этой общей аморфной среды какой-либо самостоятельной компетенции наносит удар по системе персонифицированных отношений. В связи с этим «выборность губернаторов» представляется важным мероприятием, так как:
а) для «губернаторов» есть реальный, а не надуманный объем компетенции; никто не оспаривает тезис о том, что центральное правительство ни в одной стране не в состоянии эффективно заниматься региональными проблемами;
б) описание полномочий «губернаторов» означает и описание полномочий государства, что является важным шагом на пути к его легализации;
в) выборность является единственным способом выделения региональной компетенции; о «распределении полномочий» можно говорить только тогда, когда существует возможность эти полномочия осуществлять, «распределить полномочия» между чиновниками, одни из которых подчиняются другим, невозможно.
Такое понимание проблемы позволяет легко отразить два популярных аргумента против выборности. Первый состоит в том, что региональные чиновники, «отпущенные на волю», устроят в своих вотчинах беспредел, на который не будет никакой управы, не говоря уже о том, чтобы проводить в регионе государственную политику. Действительно, наши чиновники и депутаты могут рассказать множество историй о том, как те или иные киевские нововведения благополучно погибли на региональном уровне. Отсюда они делают вывод: «Если местные власти ничего не могут сделать в условиях прямого подчинения Киеву, то в условиях независимости от центральной власти они вообще ничего не будут делать». Причина появления этого вывода проста — существующая сегодня ситуация, когда местная власть является «филиалом» центральной, распространяется на гипотетическую будущую ситуацию, когда местная власть становится выборной. Действительно, бессмысленно и вредно избирать «губернатора», если он занимается тем же, что и центральное правительство. Если же у него другие полномочия, то «беспредел» совершенно необязателен: «губернатор» занимается местными проблемами, а государство и дальше может проводить свою политику в регионе. Думаю, что истинная причина этих опасений в другом — совершенно очевидно, что «губернаторские» полномочия могут возникнуть только за счет урезания (и самое страшное — определения и формализации) полномочий государства.
Второй аргумент достаточно традиционен. Он звучит как «мы недозрели» и применяется для оправдания буквально всего, но в нашем случае, по-моему, порочность этого аргумента особенно очевидна. Вот типичный пример изложения этого посыла, взятый из интервью с одним из российских «ок государевых»: «Вторая ваша функция, как вы утверждаете, — «содействие» исполнению федеральных законов и прочих актов. Но разве для этого недостаточно судов и прокуратуры? Не противоречит ли вообще данный взгляд на суть ваших полномочий принципу разделения властей, зафиксированному в конституции РФ?
— Конечно, если судебная система авторитетна, если в обществе существует традиция уважения закона, то дополнительных усилий госвласти для соблюдения принципа законности не требуется. Но это — идеал. Как показывает опыт, если упомянутых условий нет, приходится прибегать к услугам специальных уполномоченных администраторов, призванных обеспечивать исполнение законов, в частности, методами административного контроля, повышая правовую дисциплину чиновников…»
Напомню, что «смотрящие» генералы — представители президента в России были приставлены к субъектам федерации для осуществления «координации» и «контроля за исполнением законности». У нас такая система существует со времен Кравчука (правда, без всякой федерации), и представители Президента имеют широчайшие права по отмене решений местных советов, друг друга и Бог еще знает кого. Продолжу другой цитатой, теперь уже из учебника: «При континентальной модели (самоуправления. — Авт.) предусматривается наличие на данной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Как правило, эти представители центральной власти имеют довольно широкие права и могут вмешиваться в те сферы деятельности муниципальных властей, в которых, по их мнению, затронут государственный интерес». Слова «по их мнению» в этом определении основ нашей (и российской) модели отношений государства и самоуправления выделены мной неслучайно. Ведь совершенно очевидно, что для того, чтобы «их мнение» было в состоянии отделить государственный интерес от частного и группового в обществе, уже должна быть высокая правовая культура. В обществе без такой культуры (там, где народ еще «не дозрел») лучше полагаться на бездушные процедуры закона. Откуда возьмутся «нормальные» кадры и традиции, если для них нет «нормальной» деятельности? Правы те, кто говорит, что наши чиновники некомпетентны, но неправы те, кто считает, что компетентностью можно управлять административно. «Наблюдатели за законностью» всегда будут продуктом существующей в обществе правовой культуры, и даже, учитывая административный порядок занимания соответствующей должности, хуже этого уровня.
Выгоды политические
Эти выгоды наиболее очевидны. Во-первых, «выборность губернаторов» важна для становления партийной системы. В сочетании с выборностью местного самоуправления эта мера сделает партии действительно общенациональными и позволит им заниматься тем, чем они и должны заниматься — политикой. Партии, представленные как на региональном, так и на национальном уровне, гораздо лучше любой администрации способны собирать и осваивать информацию о состоянии дел в стране и перерабатывать ее в управленческие решения. Механизм прост — конкуренция и ситуация перманентной избирательной кампании. В иерархической системе государственной администрации конкуренция существует на межчиновничьем уровне и побуждает скрывать информацию и не принимать решений.
Во-вторых, «выборность губернаторов» является важнейшим предохранителем от сепаратизма. Конечно, в связи с низким уровнем жизни пока сепаратизма в Украине не наблюдается, но если дела пойдут на поправку, он обязательно появится. Главный лозунг любого сепаратизма — центр не дает нам делать то-то и то-то. И очень часто это сущая правда. Думается, что лучше не создавать таких поводов и заранее замкнуть претензии к центру на фигуре «губернатора», который избирается населением региона непосредственно для управления регионом.
В-третьих, «выборность губернаторов» сама по себе достаточно бессмысленна, если не вредна. Эта мера полезна только в сочетании с другими мерами и является хорошим стимулом для их осуществления.
Набросок мер и открытые вопросы
Как ни странно, опасности от введения «выборности губернаторов», которые сегодня кажутся наиболее реальными, можно минимизировать техническими мерами. Например, угрозу появления в регионе крепких хозяйственников можно смягчить обязательным выдвижением кандидатов в губернаторы от партий, сроком «царювання» в два-три года, без права повторного баллотирования. Гораздо существеннее другие задачи.
К примеру, разграничение полномочий местной и центральной власти, о котором было уже столько сказано, — процесс не одного года, и зарубежный опыт показывает, что, скорее всего, это вообще бесконечный процесс. Поэтому, начиная его, следует понимать, с чем мы имеем дело, и заранее определить приоритеты. Приведу еще одну (последнюю) цитату из работы о становлении местного самоуправления в России. «Положение о земских учреждениях 1864 г. предоставило правительственной власти в лице губернатора достаточно широкие полномочия контроля над деятельностью органов самоуправления в форме утверждения кандидатур на земские должности, постановлений земств и права опротестования решений органов. Это создавало почву для возникновения конфликтов между земствами и губернскими властями. Роль «верховного посредника» во взаимоотношениях сторон была возложена на I департамент Правительствующего Сената. Законодатели, участвовавшие в подготовке земской реформы, признавали, что не имели возможности «с достаточной точностью обозначить в законе границу между интересами местными и общественными, следовательно, и между компетенцией властей местной и центральной». «Граница эта должна выясниться и утвердиться на практике посредством ряда решений по возбуждаемым частным вопросам», — писал Модест Андреевич Корф. Таким образом, от «взгляда Сената на предмет, от юриспруденции, которой он станет держаться, будет зависеть весь характер, и, можно даже сказать, вся будущая судьба нашего местного самоуправления». Таким образом, приоритетным направлением во внедрении «выборных губернаторов» (и в образовании у нас местного самоуправления вообще) является судебная реформа. Суд должен быть в состоянии не только решать локальные конфликты между государством и самоуправлением, но и устанавливать прецеденты, имеющие фактически силу закона.
Стоит отметить еще один обязательный приоритет, который может показаться странным в контексте организации местного самоуправления. Речь идет о структуре бюджета и способах финансирования государства. Понятно, что на территориях, попавших под «губернаторское» управление, все равно сохраняются многочисленные представительства центрального правительства — Налоговая администрация, СБУ и т. д. (в России их более 40, у нас я не нашел данных). Часть этих представительств не имеют региональных аналогов, полномочия другой части могут пересекаться (например, муниципальная милиция и МВД). В условиях разделенных полномочий и разделенной ответственности сосуществование этих структур возможно только в случае целевого проектного финансирования. Если, к примеру, МВД задумало провести эксперимент по дактилоскопии кроликов в Черниговской области, то говорить о его успехе или провале можно только тогда, когда деньги (получателем которых является местная черниговская милиция), выделенные на это удовольствие, расписаны буквально до копейки. Пока наш государственный бюджет оперирует миллионами, а не десятками гривен, никакое самоуправление, а тем более «выборность губернаторов» просто невозможны.
Следующей немаловажной проблемой является собственно то, что находится в ведении «губернатора». То есть насколько «многослойным» является самоуправление на подведомственной ему территории. Очевидно, что здесь заранее невозможно изобрести некий идеальный вариант. Раскладки на уровне того, какую из существующих сегодня административных единиц считать местным самоуправлением, а какую нет — просто бессмысленны. Необходим достаточно длительный переходный период, в течение которого должна произойти активная «варка» процессов организации самоуправления, в результате чего появятся наиболее оптимальные формы взаимодействия как субъектов самоуправления между собой, так и с государством. То же самое можно сказать и о размере территорий, подведомственных «губернаторам». Выборность предполагает достаточно серьезные полномочия, и похоже на то, что нынешняя область просто мала для их осуществления. Производить искусственное объединение искусственно же созданных в рамках СССР территорий представляется неразумным. Видимо, и здесь нужно подождать, пока процесс «кристаллизации» местного самоуправления войдет в сколько-нибудь определенную фазу.
Наконец, главный вопрос этой проблематики — формирование государственного бюджета. Должен ли регион, возглавляемый губернатором, избранным населением, участвовать в формировании национального бюджета? Стоит ли сохранять существующую сегодня практику «долей», когда сбор платежей в бюджет осуществляется силами регионов, которые (в идеале) часть добытого «оставляют себе»? Не лучше ли просто разнести налоговую базу — одна для государства, другая для региона? Такая модель выглядит более чистой, в ней полномочия и ответственность государства и местного самоуправления имеют четкое и недвусмысленное происхождение, но мы должны понимать, что говоря «региональные налоги» — мы говорим «региональное законодательство», а это уже означает «федерация».
Таким образом, «выборность губернаторов» крайне желательна, но обязательно в сочетании с другими мерами. В любом случае, набор этих мер должен быть обсужден, и по его поводу достигнуто хотя бы минимальное согласие между основными политическими силами. Опять-таки, «выборность губернаторов» невозможна без четкого определения дальнейших перспектив федерализации, поскольку именно эти перспективы задают объемы полномочий, ради осуществления которых, собственно говоря, и вводится такая форма ответственности, как выборность.