Без преувеличения можно сказать, что «107-й орган власти» (так иногда называют Совет национальной безопасности «в честь» ст. 107 Конституции Украины, регламентирующей его деятельность) является не совсем понятной инстанцией центральной исполнительной власти. Причем не в том смысле, что непонятно чем занимается, а в том, что неясно зачем. Более того, вмешиваясь (точнее, пытаясь вмешиваться) в вопросы правового регулирования деятельности Интернета, приватизацию отрасли связи, положение дел в воздушном транспорте, валютные и кредитные проблемы и так далее, СНБО пытается играть роль своего рода «параллельного Кабинета министров от нацбезопасности». О функциях данной структуры размышляет «Киевский телеграф».
Такой «Кабмин» отличается от легального правительства тем, что попытки Совбеза воздействовать на социально-экономическую и информационную жизнь страны обильно сдобрены бумажной борьбой с терроризмом, «веществами, похожими на белый порошок» и прочими штучками. Зачастую результаты таких мероприятий вполне описываются бюрократической аббревиатурой ИБД, что в переводе «с русского на русский» означает «имитация бурной деятельности». Но прежде чем выяснять, как властный институт, существование которого почитается классическим (по своей необходимости) в государствах с сильной президентской властью, «дошел до жизни такой», необходимо разобраться с самим основным предметом его ведения.
Дело необъятное
В принципе понятие «национальная безопасность» – всеобъемлющее. Уже стало азбукой то, что оное включает в себя не только политический, военный и «полицейский» аспекты, но и элементы экономических, социальных, экологических и информационных вопросов. Эти вопросы, в свою очередь, распадаются на массу подпунктов, часто весьма фундаментальных. Например, экономическая безопасность государства включает в себя такие важные компоненты, как безопасность финансовая, энергетическая, продовольственная и так далее.
При желании под нацбезопасность можно подвести абсолютно все. Например, если женщины перестанут рожать, то через несколько десятилетий это плавненько приведет к национальной катастрофе. А поскольку в естественном воспроизводстве сограждан не нуждаются только Великое Княжество Монако, Святейший Престол (Ватикан) и Мальтийский Орден (последний и государством-то не все признают), то печальную судьбу Украины в подобном случае нетрудно представить.
Опять же, нерешение такого сугубо экономического вопроса, как продовольственная безопасность, может перерасти в социальное явление под названием «голодные бунты», а последние, в свою очередь, – в чисто политическое событие вроде революции, а может быть, и гражданской войны…
Все это верно. Причем не только в теории. Но на такую широкую национальную безопасность должен работать весь механизм государственной власти в стране, в первую очередь, конечно же, упоминавшейся центральной исполнительной. Но уж никак не задуманный изначально как синекура для высших чиновников, мнящих себя «серыми кардиналами», Совбез в единственном числе. Даже с приставкой «О».
Кстати, о приставке. Само название инстанции свидетельствует о том, что и лоббисты указа о ее создании, и последовательно руководившие аппаратом ведомства секретари, и авторы действующей Конституции Украины имели (и имеют) весьма смутное представление о национальной безопасности. Иначе бы не вычленили отдельно «и обороны». Поскольку последняя является неотъемлемой составной частью первой…
Причем если приемлемый уровень обороноспособности государства хотя и с трудом, но мыслим без стройной системы и целостной концепции национальной безопасности «вообще», то все разговоры об обеспечении этой безопасности в отрыве от «силовой составляющей» есть балаган и игрушки для взрослых.
По логике вещей СНБ следовало бы сосредоточиться лишь на тех угрозах безопасности нации и государства, которые имеют, так сказать, силовое наполнение (военные угрозы, международный терроризм и так далее) или пусть и мирное, но «государственное содержание» (недружественные шаги иностранных государств не только в сфере военных приготовлений или противоборства секретных служб, но и в политической и экономической сферах).
Вообще, все познается легче на конкретных примерах. Так и в данном случае, Совету национальной безопасности, возможно, следовало бы подумать о том, что необходимо предпринять в свете периодически возникающей вероятности применения к Украине экономических санкций со стороны США. Вопросы же государственного департамента авиационного транспорта (чем Совбез, если кто забыл, одно время очень увлекался) следует оставить тем инстанциям, которые действительно смыслят в данной области (Минтранс и Кабмин). Точно так же валютно-кредитное регулирование куда уместнее смотрится пусть и не в совершенных, но куда более опытных в данном вопросе руках Нацбанка и Минфина.
Вместо этого наблюдается прямо противоположный процесс. Например, не далее как в конце минувшего года СНБО озаботился… состоянием лесов в Украине. Во всяком случае, один из двух функционирующих при «Совбезе по-украински» институтов подготовил на данную тему пространный меморандум для своего «учредителя», который и был вывешен для всеобщего обозрения на официальном сайте СНБОУ («Концептуальні підходи до удосконалення лісокористування в Україні»).
Конечно, лес – дело важное. Эксперты даже полагают, что его массовая вырубка способна нарушить кислородный баланс земной атмосферы. Со всеми вытекающими последствиями для человечества. Но это утверждение больше касается тропических лесов и латиноамериканской сельвы, нежели украинских зеленых насаждений.
Поэтому представляется, что вопросами озеленения Украины должен заниматься Госкомлесхоз, а не СНБО. Особенно если принять во внимание, что председательствует в Совбезе сам Президент Украины, и ситуация, когда глава государства, министры иностранных дел, обороны, юстиции, председатель СБУ и начальник Генерального штаба (люди знающие, но весьма далекие от лесного хозяйства) решают вопросы типа «стоят березы и осины без всякой пользы для людей», представляется довольно-таки нелепой.
Конечно, это крайность. Но ситуация, когда структура, призванная координировать противодействие иностранным спецслужбам, одновременно занимается выработкой научно-методических рекомендаций стратегии стабильного развития, не менее странная.
В общем, с сожалением приходится констатировать, что деятельность СНБОУ в последние два с половиной года может быть сведена к известной народной пословице: «Чем бы дитя ни тешилось, лишь бы не плакало». А между тем проблемы государственного масштаба, эффективное решение которых под силу только Совету национальной безопасности, есть.
Туманные угрозы
Эпоха «политкорректности», «цивилизованности» и «примата права», помимо своих многочисленных положительных моментов, имеет и ряд неприятных последствий, рельефно проявившихся в сфере национальной безопасности. Внешне- и внутриполитические соображения привели к порочной традиции нечетко формулировать угрозы государству и обществу, которые носят внешний характер. Не миновала чаша сия (характерная для всего «постсоветского пространства») и родное отечество.
Первой жертвой «политкорректности» стала военная доктрина Украины. В ней до сих пор внятно не изложены военные угрозы безопасности государства. Между тем определить круг реальных противников чрезвычайно важно. Особенно для небольшого, далеко не сильного в военном и экономическом отношении государства, поскольку, как правило, такое государство не располагает ресурсами для построения системы национальной обороны, способной «устоять перед лицом любого врага».
Более того, в современном мире значение верного определения источника возможной военной угрозы многократно повысилось. Причина – в усилении неравномерности развития различных регионов, что, в свою очередь, сделало невозможным «универсальный ответ» в военной сфере. И если сотню лет назад армия, способная вести противоборство с военной машиной крупной европейской державы, автоматически считалась готовой к «экспедициям против некультурных народов», то уже Вторая мировая война поставила это тождество под сомнение.
Совершенно очевидно, что для решения проблем, возникших у «северных» стран в Афганистане, необходимо было быть готовым к совсем другой войне, чем та, которая могла разразиться в Европе еще недавно. Это теперь знает каждый учащийся средней школы. Менее очевидно, что, скажем, отражение гипотетического покушения на суверенитет Украины военными средствами с Запада требует совершенно другой по численности, организации, принципам боевой подготовки и стратегической доктрине армии, чем успешное отражение такого же поползновения с Востока.
В свою очередь, если принять за наиболее близкую к истине точку зрения, что главной военно-политической проблемой Украины уже к концу первой четверти нынешнего века станет обострение борьбы за контроль над ресурсами и параллельный рост этнических и религиозных противоречий в Черноморском регионе, то военная организация государства должна строиться и вовсе в соответствии с неким третьим сценарием (с упором на другие виды вооруженных сил, другие стратегические концепции и так далее). Причем строиться уже сейчас, поскольку такой громоздкий и инерционный механизм, как система национальной обороны, требует для радикальной переориентации не годы, а десятилетия.
Здесь необходимо отметить, что часть военной доктрины, характеризующаяся как «целеполагающая», не только не может, но и не должна быть прерогативой военного ведомства. Уже потому, что не оно одно отвечает за обороноспособность страны.
Напротив, Совет национальной безопасности является идеальной инстанцией для выработки решений о вероятных источниках угрозы, формах ее проявления, географическом направлении и приоритетности (в смысле подготовки к отражению). Но в деятельности СНБОУ мы будем тщетно искать серьезную работу в этой сфере. Весьма показательна здесь, к примеру, ситуация с обеспечением энергетической безопасности страны. Пока СНБО «активно работал» над решением этой проблемы, Россия, изначально рассчитывавшая на конструктивный диалог с Украиной, но так и не дождавшаяся понимания, построила обходную ветку нефтепровода Суходольное—Родионовская. Теперь, вслед за уменьшением транзита нефти, Украине грозит потеря значительной части газового транзита: вопрос строительства газопровода из России в Европу в обход Украины (через Белоруссию и Польшу) уже практически решен. И это будет очередной ощутимый удар по энергетической и экономической безопасности страны, для предотвращения которого СНБО не сделал ровным счетом ничего…
И понять чиновников аппарата Совбеза можно. Сам факт внятной прорисовки любого противника Украины в условиях, когда страна находится в экономической (а в отдельных случаях и в политической) зависимости от других государств, требует известного мужества, демонстрация которого в бюрократической среде обычно наказуема.
Но все же кота держат для того, чтобы он ловил мышей. И если от деятельности одной из высших инстанций государственной власти, вместо четкого и ясного обозначения приоритетов и эффективной координации действий в решении проблем безопасности, страна получает лишь стопки методик и рекомендаций на различные темы (от лесных ресурсов и нефтегазового комплекса до воздушных перевозок и стратегии устойчивого развития), поневоле задумываешься о целесообразности наличия самого «кота».
Кстати, несостоятельность государственных структур, ответственных за «целеполагание», можно заметить не только на таких «политически опасных» примерах, как потенциальные военные противники. В аналогичном положении украинские ведомства находятся и при решении вопросов защиты государственных границ Украины. Эта задача тоже многокомпонентная, поэтому остановлюсь лишь на одном наиболее резонансном аспекте – нелегальной эмиграции.
Провальные результаты борьбы с нелегальной эмиграцией являются следствием не только недофинансирования, коррупции, слабости правовой базы, хотя все это, конечно же, «имеет место быть». Отсутствие не только целостной стратегии, но и внятных приоритетов в борьбе с выходцами из Азиатско-Тихоокеанского региона, стремящихся к транзитной перевалке через Украину в цветущую Европу (и организованными преступными группами, промышляющими этим почтенным бизнесом), приводит к парадоксальному результату. Чем больше нелегальных эмигрантов задерживается на западной границе Украины и в крупнейших городах страны, тем больше их накапливается в пределах нашего щедрого отечества.
По идее, вырабатывать стратегию в этой области должен снова-таки СНБО. Во всяком случае, никакая другая властная инстанция не может эффективно скоординировать действия Госкомграницы, СБУ, МВД, Гостаможслужбы и МИДа (последнего – в странах-«источниках»), которые необходимы для предотвращения массового просачивания через границу нежелательных элементов.
Но опять-таки, столь четкой постановкой вопроса можно обидеть и Россию, и Бангладеш. Видимо, поэтому практически все, что в форме официальных документов написано о нелегальной эмиграции, остается прежним «джентльментским набором», почти исключительно состоящим из деклараций и благих пожеланий.
Что ни говори, а игры вокруг Интернета куда политвыигрышнее. Да и дело не такое пыльное.
Вместо эпилога
Думается, что проблему обретения Советом национальной безопасности и обороны Украины реальной дееспособности нужно решать двояким путем. Причем двигаться по этим путям надо бы одновременно.
Во-первых, необходимо устранить организационно-правовую базу для политиканства и бумажной активности при помощи СНБО. Сделать это можно только принятием нового закона Украины о Совете национальной безопасности (без противопоставления этого понятия обороне как в названии, так и на практике деятельности ведомства). Именно нового, поскольку ныне действующий законодательный акт содержит такое огромное количество «воды», что никакие поправки здесь уже не помогут.
Во-вторых, маловразумительную концепцию национальной безопасности, не имеющую прямого действия, должна заменить более ясная доктрина, опирающаяся на силу нормативного акта прямого действия для всех ведомств, руководители которых должны быть представлены в СНБ по соответствующей должности (КМУ, министерства иностранных дел, обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям и финансов, Госкомграницы, Госкоминформполитики и, конечно же, СБУ и администрация Президента). Причем, по-видимому, разумно будет избегать «огражданивания» Совета (сейчас в его состав входят министр экономики, министр юстиции и даже президент Академии наук), хотя конечно, не стоит ограничивать полномочия Президента по формированию кадрового состава СНБ.
Главной задачей СНБ должна быть четко прописанная координация деятельности именно силовых и правоохранительных ведомств при решении задач безопасности. Свои духовные ценности общество как-нибудь защитит самостоятельно (сейчас оные ценности – тоже объект нацбезопасности). В крайнем случае, при помощи Министерства культуры и искусств. Представляется также совершенно необходимым, чтобы пост руководителя аппарата (секретаря) СНБ совмещался с функцией советника Президента по национальной безопасности. Что, помимо прочего, подчиняло бы его (и вверенный ему аппарат) общей субординации президентской администрации и предотвращало бы превращение персоны секретаря Совбеза в самостоятельную политическую фигуру (что совершенно неуместно на этой весьма важной, но в то же время абсолютно технической должности).
Ну и конечно же, организационно-правовые «рокировки» не принесут успеха без кадрового обновления аппарата СНБ. Окончание предвыборного марафона откроет для этого благоприятные возможности. Более того, представляется, что новый парламент достаточно легко может пойти на пересмотр законодательной базы деятельности Совета. В конце концов, ни одной серьезной политической силе не выгодно, чтобы в стране существовал «резонансный портфель», которым могут воспользоваться конкуренты (в условиях отсутствия ярко выраженного центра силы, которой портфель мог бы наверняка достаться, возможные риски здесь перевешивают возможные выгоды от шанса самому обладать секретарским креслом). Ведь при сохранении нынешнего положения дел ситуация, в которой «техническим руководителем» Совбеза окажется человек энергичный и по-настоящему решительный, чревата неприятными политическими последствиями.